I N T H E C O U R T O F A P P E A L S
A T K N O X V I L L E FILED
June 24, 1999
Cecil Crowson, Jr.
Appellate C ourt
Clerk
H A R R Y G I L L M A N a n d w i f e ) L O U D O N C O U N T Y
S A U N D R A G I L L M A N , I n d i v i d u a l l y ) 0 3 A 0 1 - 9 7 0 6 - C H - 0 0 2 3 9
a n d d / b / a T E N N E S S E E W A S T E )
M O V E R S )
)
P l a i n t i f f s - A p p e l l a n t s )
)
)
v . ) H O N . F R A N K V . W I L L I A M S , I I I ,
) C H A N C E L L O R
)
L O U D O N C O U N T Y C O M M I S S I O N a n d )
L O U D O N C O U N T Y B O A R D O F Z O N I N G )
A P P E A L S )
) A F F I R M E D I N P A R T ; V A C A T E D
D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s ) I N P A R T ; a n d R E M A N D E D
R O N A L D J . Z U K E R a n d K I M B E R L Y R . T A Y L O R O F K N O X V I L L E F O R
A P P E L L A N T S
H A R V E Y L . S P R O U L O F L E N O I R C I T Y F O R A P P E L L E E S
O P I N I O N
G o d d a r d , P . J .
P l a i n t i f f s , H a r r y a n d S a n d r a G i l l m a n , o w n e r s o f
T e n n e s s e e W a s t e M o v e r s , a p p e a l a j u d g m e n t o f t h e C h a n c e r y C o u r t
o f L o u d o n C o u n t y u p h o l d i n g b o t h t h e v a l i d i t y o f L o u d o n C o u n t y
z o n i n g r e s o l u t i o n s d e a l i n g w i t h w a s t e d i s p o s a l f a c i l i t i e s a n d t h e
L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s ’ r e f u s a l t o g r a n t a p e r m i t
t o a d d a d d i t i o n a l l a n d t o a p r e s e n t l y f u n c t i o n i n g d e m o l i t i o n
l a n d f i l l .
T h e G i l l m a n s o w n a n d o p e r a t e a d e m o l i t i o n l a n d f i l l i n
L o u d o n C o u n t y . T h e c u r r e n t l a n d f i l l w a s l i c e n s e d b y t h e S t a t e
o f T e n n e s s e e , D e p a r t m e n t o f E n v i r o n m e n t a n d C o n s e r v a t i o n ,
D i v i s i o n o f S o l i d W a s t e M a n a g e m e n t i n 1 9 9 3 . O n o r a b o u t J u l y 1 5 ,
1 9 9 5 , t h e G i l l m a n s e n t e r e d i n t o a c o n t r a c t f o r t h e p u r c h a s e o f
a p p r o x i m a t e l y e l e v e n a c r e s a d j a c e n t t o t h e i r c u r r e n t l a n d f i l l ,
w i t h c l o s i n g s u b j e c t t o t h e p r o p e r t y b e i n g p e r m i t t e d b y a l l l o c a l
a n d s t a t e a u t h o r i t i e s t o o p e r a t e a s a d e m o l i t i o n l a n d f i l l . T h e
G i l l m a n s p l a n n e d t o u s e t h i s a d d i t i o n a l p r o p e r t y a s a n e x p a n s i o n
o f t h e i r c u r r e n t o p e r a t i o n . T h e G i l l m a n s i n t e n d e d e n t r y t o b e
g r a n t e d b y t h e s a m e g a t e h o u s e a n d i n t e n d e d t h e a d d i t i o n a l l a n d t o
b e m a n a g e d a s p a r t o f t h e o r i g i n a l l a n d f i l l . O n M a y 9 , 1 9 9 6 , t h e
L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s d e n i e d t h e G i l l m a n s a
p e r m i t t o u s e t h i s e l e v e n a c r e s a s a d e m o l i t i o n l a n d f i l l . I n
r e f u s i n g t o g r a n t t h e p e r m i t , t h e B o a r d r e l i e d u p o n L o u d o n C o u n t y
Z o n i n g R e s o l u t i o n S e c t i o n 4 . 1 9 0 w h i c h w a s a d o p t e d i n 1 9 9 5 .
S e c t i o n 4 . 1 9 0 r e a d s i n p a r t :
S e c t i o n 4 . 1 9 0 W a s t e D i s p o s a l F a c i l i t i e s L o c a t i o n
a n d D e s i g n S t a n d a r d s
A . P u r p o s e . T h e s e s t a n d a r d s a r e e s t a b l i s h e d i n
o r d e r t o m a i n t a i n t h e i n t e g r i t y o f r u r a l L o u d o n C o u n t y
a n d p r e s e r v e t h e h e a l t h , s a f e t y a n d g e n e r a l w e l f a r e o f
t h e c o m m u n i t y r e s u l t i n g f r o m t h e i m p r o p e r l o c a t i o n a n d
d e s i g n o f l a n d f i l l o p e r a t i o n s . T h e s e s t a n d a r d s a p p l y
t o t h e l o c a t i o n , b u f f e r i n g a n d d e s i g n r e s t r i c t i o n s f o r
a n y w a s t e o p e r a t i o n , i n c l u d i n g , b u t n o t l i m i t e d t o
2
d e m o l i t i o n , s a n i t a r y , o r s t r u c t u r a l f i l l w a s t e
o p e r a t i o n s . N o s i t e s h a l l b e a p p r o v e d b y t h e L o u d o n
C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s a s a s p e c i a l e x c e p t i o n
u n l e s s t h e s i t e a n d d e s i g n c o m p l i e s w i t h t h e m i n i m u m
p r o v i s i o n s o u t l i n e d i n t h i s S e c t i o n a s w e l l a s t h o s e
r e g u l a t i o n s o f a n y s t a t e a g e n c y e m p o w e r e d t o a d o p t
p r o v i s i o n s f o r t h e d e s i g n a n d l o c a t i o n o f w a s t e
f a c i l i t y o p e r a t i o n s . W h e r e d i s c r e p a n c i e s e x i s t b e t w e e n
t h e r e g u l a t i n g e n t i t i e s , t h e s t r o n g e r p r o v i s i o n s h a l l
a p p l y .
B . L o c a t i o n a n d S i t e D e s i g n S t a n d a r d s
N o s i t e s h a l l b e a p p r o v e d f o r a w a s t e d i s p o s a l f a c i l i t y
s i t e u n l e s s s a i d s i t e c o m p l i e s w i t h t h e f o l l o w i n g
m i n i m u m s t a n d a r d s , a s w e l l a s a n y s t a n d a r d t h e B o a r d o f
Z o n i n g A p p e a l s d e t e r m i n e s i s n e c e s s a r y i n o r d e r t o
m a i n t a i n t h e c h a r a c t e r o f t h e c o m m u n i t y a n d h e a l t h ,
s a f e t y a n d w e l f a r e o f t h e i n h a b i t a n t s o f t h e a r e a :
1 . S i t e m u s t h a v e d i r e c t a c c e s s t o a n a r t e r i a l
o r c o l l e c t o r r o a d h a v i n g a m i n i m u m p a v e m e n t w i d t h o f
2 4 ' .
2 . N o s i t e s h a l l b e a p p r o v e d u n l e s s p r o p e r t i e s
s u r r o u n d i n g t h e s i t e a r e s e r v e d b y p u b l i c u t i l i t y
w a t e r .
3 . E n t r a n c e s i n t o t h e l a n d f i l l o p e r a t i o n s h a l l b e
p a v e d a n d c u r b e d f r o m t h e c o n n e c t i o n o f t h e r o a d t o t h e
r e q u i r e d e n t r a n c e g a t e .
4 . S u i t a b l e l e f t t u r n l a n e s , a c c e l a n d d e c e l
l a n e s s h a l l b e p r o v i d e d a t t h e e n t r a n c e a s d e t e r m i n e d
b y t h e b o a r d o f z o n i n g a p p e a l s .
5 . A n u n d i s t u r b e d b u f f e r i s r e q u i r e d a l o n g t h e
p e r i m e t e r o f t h e s i t e . A 3 0 0 ' b u f f e r s h a l l b e
m a i n t a i n e d o n t h e f r o n t o f t h e s i t e a n d a 2 0 0 ' b u f f e r
a l o n g t h e r e m a i n i n g s i d e a n d r e a r l o t l i n e s . T h e
p u r p o s e o f t h e b u f f e r a r e a i s t o v i s u a l l y s c r e e n t h e
v i e w o f t h e o p e r a t i o n f r o m a d j o i n i n g p r o p e r t i e s a n d
p u b l i c r o a d s . I f e x i s t i n g v e g e t a t i v e c o v e r i s n o t
s u f f i c i e n t t o a d e q u a t e l y s c r e e n t h e o p e r a t i o n t h e n
s u i t a b l e n u r s e r y s t o c k s h a l l b e r e q u i r e d .
6 . T h e p e r i m e t e r o f t h e s i t e s h a l l b e f e n c e d
w h i c h s h a l l n o t b e p e r m i t t e d i n t h e b u f f e r a r e a .
7 . A g a t e h o u s e o r w e i g h s t a t i o n s h a l l n o t b e
v i s i b l e t o t h e r o a d o r o t h e r p r o p e r t i e s . A n o n - s i t e
t i r e c l e a n i n g s y s t e m s h a l l b e i n s t a l l e d a n d u s e d d u r i n g
t h e h o u r s o f o p e r a t i o n i n o r d e r t o i n s u r e t h a t d i r t o r
o t h e r a c c u m u l a t i o n o f d e b r i s i s n o t d e p o s i t e d o n t h e
p u b l i c r o a d f r o m e x i t i n g v e h i c l e s .
3
8 . N o w a s t e d i s p o s a l s i t e s h a l l b e a p p r o v e d i f
t h e s i t e i s l o c a t e d w i t h i n 5 m i l e s ( a i r m i l e s ) o f a n
e x i s t i n g o p e r a t i n g w a s t e d i s p o s a l s i t e . T h i s
r e q u i r e m e n t s h a l l n o t p r e v e n t t h e e x p a n s i o n o f a n
e x i s t i n g a p p r o v e d l a n d f i l l o p e r a t i o n .
9 . N o w a s t e d i s p o s a l s i t e s h a l l b e a p p r o v e d u n d e r
t h i s R e s o l u t i o n u n l e s s s u c h s i t e i s d e v o t e d e x c l u s i v e l y
i n t h e d i s p o s a l o f w a s t e g e n e r a t e d i n L o u d o n C o u n t y . .
. .
A s a r e s u l t o f t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s ’ d e n i a l o f
t h e l a n d f i l l p e r m i t , o n J u n e 5 , 1 9 9 6 , t h e G i l l m a n s f i l e d t w o
s u i t s a g a i n s t t h e L o u d o n C o u n t y C o m m i s s i o n a n d t h e L o u d o n C o u n t y
B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s . I n t h e f i r s t s u i t , C h a n c e r y C o u r t
d o c k e t n u m b e r 9 2 3 9 , t h e G i l l m a n s r e q u e s t e d t h a t t h e C h a n c e r y
C o u r t d e c l a r e S e c t i o n 4 . 1 9 0 o f t h e L o u d o n C o u n t y Z o n i n g
R e s o l u t i o n i n v a l i d f o r f a i l u r e o f t h e L o u d o n C o u n t y C o m m i s s i o n t o
c o m p l y w i t h t h e n o t i c e r e q u i r e m e n t s o f T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d
§ 1 3 - 7 - 1 0 5 . F u r t h e r m o r e , t h e G i l l m a n s s o u g h t S e c t i o n 4 . 1 9 0 b e
d e c l a r e d i n v a l i d a s i t c o n t a i n s u n c o n s t i t u t i o n a l p r o v i s i o n s .
B o t h p a r t i e s f i l e d M o t i o n s f o r S u m m a r y J u d g m e n t . O n F e b r u a r y 6 ,
1 9 9 7 , t h e C h a n c e r y C o u r t o f L o u d o n C o u n t y h e a r d a r g u m e n t o n b o t h
m o t i o n s .
T h e T r i a l C o u r t h e l d t h a t t h e n o t i c e o f t h e p u b l i c
h e a r i n g w a s s u f f i c i e n t t o m e e t t h e r e q u i r e m e n t s l a i d o u t i n
T . C . A . § 1 3 - 7 - 1 0 5 . A s t o S e c t i o n 4 . 1 9 0 , B . 1 t h r o u g h B . 8 , t h e
T r i a l C o u r t f o u n d t h a t a r a t i o n a l b a s i s e x i s t s f o r t h o s e
p r o v i s i o n s a n d , t h e r e f o r e , t h e p r o v i s i o n s w e r e n o t
u n c o n s t i t u t i o n a l . T h e T r i a l C o u r t h e l d t h a t S e c t i o n 4 . 1 9 0 , B . 9
v i o l a t e d t h e C o m m e r c e C l a u s e o f t h e U n i t e d S t a t e s C o n s t i t u t i o n ,
4
b u t t h e T r i a l C o u r t f u r t h e r h e l d t h a t t h i s u n c o n s t i t u t i o n a l
s u b s e c t i o n w a s n o t s o e s s e n t i a l o r i n t e r w o v e n w i t h t h e o t h e r
s u b s e c t i o n s a s t o r e n d e r t h e e n t i r e p r o v i s i o n u n c o n s t i t u t i o n a l a s
w e l l . A s a r e s u l t o f t h e s e f i n d i n g s , t h e T r i a l C o u r t d i s m i s s e d
t h i s c o m p l a i n t a g a i n s t t h e L o u d o n C o u n t y C o m m i s s i o n a n d t h e
L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s .
I n t h e s e c o n d s u i t , C h a n c e r y C o u r t D o c k e t N u m b e r 9 2 4 0 ,
t h e G i l l m a n s p e t i t i o n e d t h e C o u r t b y a W r i t o f C e r t i o r a r i s e e k i n g
r e v e r s a l o f t h e d e c i s i o n o f t h e L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g
A p p e a l s d e n y i n g t h e G i l l m a n s ’ r e q u e s t t o u s e t h e a d j o i n i n g
p r o p e r t y a s a n e x p a n s i o n o f t h e i r d e m o l i t i o n l a n d f i l l . U p o n t h e
i n i t i a l h e a r i n g , t h e T r i a l C o u r t r e m a n d e d t h e c a u s e t o t h e L o u d o n
B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s f o r t h e p u r p o s e o f r e c o n s i d e r i n g a n d
s p e c i f y i n g t h e p r o v i s i o n s w i t h w h i c h t h e G i l l m a n s ’ a p p l i c a t i o n
f a i l s t o c o m p l y . T h e C o u r t f u r t h e r o r d e r e d t h a t u p o n s u c h
r e c o n s i d e r a t i o n , e i t h e r p a r t y c o u l d m o v e f o r a f u r t h e r h e a r i n g .
O n N o v e m b e r 1 8 , 1 9 9 7 , t h e G i l l m a n s ’ r e a p p e a r e d b e f o r e
t h e L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s a n d r e q u e s t e d s e v e r a l
v a r i a n c e s a s p a r t o f t h e i r p e r m i t r e q u e s t . T h e B o a r d o f Z o n i n g
A p p e a l s r e f u s e d t o g r a n t a v a r i a n c e r e d u c i n g t h e b u f f e r z o n e s
e s t a b l i s h e d i n S e c t i o n 4 . 1 9 0 B . 5 o f t h e Z o n i n g R e s o l u t i o n .
F u r t h e r m o r e , t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s f o u n d t h a t t h e G i l l m a n s ’
r e q u e s t s o u g h t t h e e s t a b l i s h m e n t o f a n e w l a n d f i l l i n s t e a d o f t h e
e x p a n s i o n o f a p r e s e n t l y o p e r a t i n g l a n d f i l l . T h e B o a r d o f Z o n i n g
5
A p p e a l s a l s o r e f u s e d t o w a i v e t h e f i v e m i l e d i s t a n c e l i m i t a t i o n
f o r n e w l a n d f i l l s s e t o u t i n Z o n i n g P r o v i s i o n 4 . 1 9 0 B . 8 . T h e
B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s g r a n t e d v a r i a n c e s t o a l l o t h e r
s u b s e c t i o n s o f Z o n i n g R e s o l u t i o n 4 . 1 9 0 , b u t d e n i e d t h e r e q u e s t e d
s p e c i a l e x c e p t i o n a n d d e n i e d t h e p e r m i t t o e s t a b l i s h a n e w
l a n d f i l l b e c a u s e t h e p r o p o s e d l a n d f i l l v i o l a t e d s u b s e c t i o n s f i v e
a n d e i g h t o f S e c t i o n 4 . 1 9 0 B .
T h e G i l l m a n s t h e n f i l e d a M o t i o n f o r F u r t h e r H e a r i n g i n
o r d e r t o s e e k a r e v e r s a l o f t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s d e n i a l o f
t h e v a r i a n c e s p e r t a i n i n g t o t h e s e t w o s u b s e c t i o n s o f t h e Z o n i n g
R e v o l u t i o n . O n A p r i l 2 0 , 1 9 9 8 , t h e C h a n c e r y C o u r t o f L o u d o n
C o u n t y h e a r d a r g u m e n t s r e g a r d i n g t h e d e n i a l o f t h e v a r i a n c e s .
T h e C h a n c e r y C o u r t a f f i r m e d t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s a s t o i t s
i n t e r p r e t a t i o n t h a t t h e G i l l m a n s ’ p e r m i t r e q u e s t c o n s t i t u t e d a n
a p p l i c a t i o n f o r a n e w l a n d f i l l i n s t e a d o f t h e e x p a n s i o n o f a n
e x i s t i n g l a n d f i l l . F i n d i n g t h i s i s s u e t o b e d e t e r m i n a t i v e , t h e
T r i a l C o u r t r e n d e r e d j u d g m e n t i n f a v o r o f t h e D e f e n d a n t s a n d
d i s m i s s e d t h e G i l l m a n s ’ P e t i t i o n f o r C e r t i o r a r i .
T h e G i l l m a n s a p p e a l t h e d i s m i s s a l o f t h e f i r s t s u i t ,
C h a n c e r y C o u r t d o c k e t n u m b e r 9 2 3 9 , a s s u c h d i s m i s s a l p e r t a i n s t o
t h e n o t i c e o f t h e p u b l i c h e a r i n g a n d t o t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f
Z o n i n g R e s o l u t i o n s u b s e c t i o n s 4 . 1 9 0 B . 5 a n d B . 8 . T h e G i l l m a n s d o
n o t a p p e a l t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e o t h e r s u b s e c t i o n s o f
Z o n i n g R e s o l u t i o n 4 . 1 9 0 b e c a u s e t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s h a s
s i n c e g r a n t e d t h e m a v a r i a n c e t o t h o s e s u b s e c t i o n s u p o n r e m a n d b y
6
O r d e r o f t h e C h a n c e r y C o u r t i n t h e s e c o n d s u i t , C h a n c e r y C o u r t
d o c k e t n u m b e r 9 2 4 0 . T h e G i l l m a n s a l s o a p p e a l t h e C h a n c e r y
C o u r t ’ s d i s m i s s a l o f t h e i r P e t i t i o n f o r C e r t i o r a r i i n c a u s e
n u m b e r 9 2 4 0 .
T h e G i l l m a n s p r e s e n t t h e f o l l o w i n g i s s u e s f o r r e v i e w :
1 . W h e t h e r t h e 1 5 d a y n o t i c e r e q u i r e m e n t o f t h e T e n n e s s e e
C o d e A n n o t a t e d § 1 3 - 7 - 1 0 5 ( b ) ( 1 ) a p p l i e s t o t h e p u b l i s h i n g o f a
c o m p l e t e s u m m a r y o f t h e p r o p o s e d a m e n d m e n t s u c h t h a t f a i l u r e t o
s o t i m e l y p u b l i s h s a i d s u m m a r y r e s u l t s i n t h e i n v a l i d i t y o f t h e
a d o p t e d a m e n d m e n t .
2 . W h e t h e r a z o n i n g r e s o l u t i o n r e q u i r i n g a n u n d i s t u r b e d
b u f f e r z o n e o f 3 0 0 f e e t o n t h e f r o n t o f a s i t e a n d 2 0 0 f e e t a l o n g
t h e s i d e a n d r e a r l o t l i n e s i s a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s ,
u n r e a s o n a b l e a n d u n c o n s t i t u t i o n a l .
3 . W h e t h e r t h e d e n i a l o f a v a r i a n c e r e q u e s t w a s i m p r o p e r
w h e n n o m a t e r i a l e v i d e n c e w a s p r e s e n t e d t o s u p p o r t t h e d e c i s i o n
b y t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s .
4 . W h e t h e r a z o n i n g r e s o l u t i o n p r o h i b i t i n g a p p r o v a l o f a n y
l a n d f i l l i f t h e s i t e i s l o c a t e d w i t h i n f i v e m i l e s o f a n e x i s t i n g
l a n d f i l l i s c o n s t i t u t i o n a l .
7
5 . W h e t h e r e x p a n d i n g t h e b o r d e r s o f a n a l r e a d y e x i s t i n g
l a n d f i l l t o a d d l a n d a p p u r t e n a n t t h e r e t o c o n s t i t u t e s a n e x p a n s i o n
o f a n e x i s t i n g l a n d f i l l .
6 . W h e t h e r t h e d e n i a l o f c e r t a i n v a r i a n c e r e q u e s t s b y t h e
B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s w a s i m p r o p e r w h e n s a i d d e n i a l e f f e c t i v e l y
d e p r i v e s t h e l a n d o w n e r o f t h e b e n e f i c i a l u s e o f h i s l a n d .
S u m m a r y j u d g m e n t i s r e n d e r e d i n f a v o r o f a p a r t y u p o n a
s h o w i n g " t h a t t h e r e i s n o g e n u i n e i s s u e a s t o a n y m a t e r i a l f a c t
a n d t h a t t h e m o v i n g p a r t y i s e n t i t l e d t o a j u d g m e n t a s a m a t t e r
o f l a w . " T e n n . R . C i v . P . 5 6 . 0 3 . N o p r e s u m p t i o n o f c o r r e c t n e s s
a t t a c h e s t o d e c i s i o n s g r a n t i n g s u m m a r y j u d g m e n t s b e c a u s e t h e y
i n v o l v e o n l y q u e s t i o n s o f l a w . T h u s , o n a p p e a l , w e m u s t m a k e a
f r e s h d e t e r m i n a t i o n c o n c e r n i n g w h e t h e r o r n o t t h e r e q u i r e m e n t s o f
R u l e 5 6 o f t h e T e n n e s s e e R u l e s o f C i v i l P r o c e d u r e h a v e b e e n m e t .
H i l l v . C i t y o f C h a t t a n o o g a , 5 3 3 S . W . 2 d 3 1 1 , 3 1 2 ( T e n n . C t .
A p p . 1 9 7 5 ) . I n d o i n g s o , w e m u s t c o n s i d e r t h e p l e a d i n g s a n d t h e
e v i d e n t i a r y m a t e r i a l s i n a l i g h t m o s t f a v o r a b l e t o t h e m o t i o n ' s
o p p o n e n t , a n d w e m u s t d r a w a l l r e a s o n a b l e i n f e r e n c e s i n t h e
o p p o n e n t ' s f a v o r . B l o c k e r v . R e g i o n a l M e d i c a l C e n t e r , 7 2 2 S . W . 2 d
6 6 0 ( T e n n . 1 9 8 7 ) ; P o o r e v . M a g n a v o x C o . , 6 6 6 S . W . 2 d 4 8 , 4 9
( T e n n . 1 9 8 4 ) ; J o n e s v . H o m e I n d e m n i t y I n s . C o . , 6 5 1 S . W . 2 d 2 1 3 ,
2 1 4 ( T e n n . 1 9 8 3 ) .
I n t h e c a s e a t h a n d , b o t h p a r t i e s s o u g h t s u m m a r y
j u d g m e n t b a s e d u p o n t h e f a c t s p r e s e n t e d . N e i t h e r p a r t y r a i s e s
8
i s s u e a s t o a n y m a t e r i a l f a c t ; t h e r e f o r e , w e w i l l r e s o l v e t h i s
a p p e a l u p o n t h e l e g a l i s s u e s a l o n e .
N o t i c e R e q u i r e m e n t
T h e G i l l m a n s c o n t e n d t h a t Z o n i n g R e s o l u t i o n 5 - 1 - 9 5
w h i c h a m e n d e d A r t i c l e 4 o f t h e z o n i n g r e s o l u t i o n s o f L o u d o n
C o u n t y t o a d d S e c t i o n 4 . 1 9 0 p e r t a i n i n g t o w a s t e d i s p o s a l
f a c i l i t i e s i s i n v a l i d b e c a u s e t h e L o u d o n C o u n t y C o m m i s s i o n f a i l e d
t o p u b l i s h a s u m m a r y o f t h e r e s o l u t i o n a t l e a s t 1 5 d a y s p r i o r t o
t h e p u b l i c h e a r i n g o n t h e r e s o l u t i o n . T h e G i l l m a n s b a s e t h i s
a r g u m e n t o f § 1 3 - 7 - 1 0 5 o f T e n n e s s e e C o d e A n n o t a t e d e n t i t l e d
“ A m e n d m e n t o f O r d i n a n c e s ” w h i c h s t a t e s :
( a ) T h e c o u n t y l e g i s l a t i v e b o d y m a y f r o m t i m e t o t i m e
a m e n d t h e n u m b e r , s h a p e , b o u n d a r y , a r e a o r a n y
r e g u l a t i o n o f o r w i t h i n a n y d i s t r i c t o r d i s t r i c t s o r
a n y o t h e r p r o v i s i o n o f a n y z o n i n g o r d i n a n c e ; b u t a n y
s u c h a m e n d m e n t s h a l l n o t b e m a d e o r b e c o m e e f f e c t i v e
u n l e s s t h e s a m e b e f i r s t s u b m i t t e d f o r a p p r o v a l ,
d i s a p p r o v a l o r s u g g e s t i o n s t o t h e r e g i o n a l p l a n n i n g
c o m m i s s i o n o f t h e r e g i o n i n w h i c h t h e t e r r i t o r y c o v e r e d
b y t h e o r d i n a n c e i s l o c a t e d , a n d , i f s u c h r e g i o n a l
p l a n n i n g c o m m i s s i o n d i s a p p r o v e s w i t h i n t h i r t y ( 3 0 ) d a y s
a f t e r s u c h s u b m i s s i o n , s u c h a m e n d m e n t s h a l l r e q u i r e t h e
f a v o r a b l e v o t e o f a m a j o r i t y o f t h e e n t i r e m e m b e r s h i p
o f t h e c o u n t y l e g i s l a t i v e b o d y .
( b ) ( 1 ) E c e x p t a s p r o v i d e d i n s u b d i v
i s i o n ( b ) ( 2 ) ,
b e f o r e f i n a l l a y d o p t i n g a n y s u c h a m e n d m e
n t , t h e c o u n t y
l e g i s l a t i v e b d y o s h a l l h o l d a p u b l i c h e a
r i n g t h e r e o n ,
a t l e a s t f i f t e n e ( 1 5 ) d a y s ' n o t i c e o f t h
e t i m e a n d
p l a c e o f w h i c s h h a l l b e g i v e n b y a t l e a s
t o n e ( 1 )
p u b l i c a t i o n i a n n e w s p a p e r o f g e n e r a l c i
r c u l a t i o n i n
t h e c o u n t y . c A o m p l e t e s u m m a r y o f s u c h a m e n d m e n t s h a l l
b e p u b l i s h e d t a l e a s t o n c e i n t h e o f f i c i a l n e w s p a p e r o f
t h e c o u n t y o r i n a n e w s p a p e r o f g e n e r a l c i r c u l a t i o n i n
t h e c o u n t y . T h e s u m m a r y s h a l l i n c l u d e a s t a t e m e n t t h a t
a c o m p l e t e c o p y o f t h e a m e n d m e n t i s a v a i l a b l e a n d w h e r e
s u c h c o p y m a y b e o b t a i n e d . I f t h e z o n i n g o r d i n a n c e
r e z o n e s p r o p e r t y , a d e s c r i p t i o n o f t h e p r o p e r t y t h a t i s
9
r e z o n e d s h a l l b e i n c l u d e d i n t h e s u m m a r y . ( E m p h a s i s
a d d e d )
T h e r e c o r d s h o w s t h a t t h e N o t i c e o f P u b l i c H e a r i n g f o r
C o n s i d e r a t i o n w a s p u b l i s h e d i n t h e M a r c h 1 6 , 1 9 9 5 e d i t i o n o f t h e
N e w s H e r a l d . T h e r e a f t e r , o n M a r c h 2 3 , 1 9 9 5 , a s u m m a r y o f t h e
a m e n d m e n t t o t h e z o n i n g o r d i n a n c e w a s p u b l i s h e d . T h e C o u n t y
C o m m i s s i o n h e l d t h e p u b l i c h e a r i n g r e g a r d i n g t h i s a m e n d m e n t o n
A p r i l 3 , 1 9 9 5 .
W h e n c a l l e d u p o n t o c o n s t r u e s t a t u t e s , c o u r t s p r e s u m e
t h a t t h e g e n e r a l a s s e m b l y s e l e c t e d t h e w o r d s d e l i b e r a t e l y , T e n n .
M a n u f a c t u r e d H o u s i n g A s s ' n . v . M e t r o p o l i t a n G o v ' t . , 7 9 8 S . W . 2 d
2 5 4 , 2 5 7 ( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 0 ) , a n d t h a t e a c h w o r d i s a n e c e s s a r y
p a r t o f t h e s t a t u t e . T e n n . G r o w e r s , I n c . v . K i n g , 6 8 2 S . W . 2 d
2 0 3 , 2 0 5 ( T e n n . 1 9 8 4 ) . S t a t u t o r y w o r d s d r a w t h e i r m e a n i n g f r o m
t h e c o n t e x t o f t h e e n t i r e s t a t u t e , K n o x C o u n t y e x r e l . K e s s e l v .
L e n o i r C i t y , T e n n . , 8 3 7 S . W . 2 d 3 8 2 , 3 8 7 ( T e n n . 1 9 9 2 ) , a n d f r o m t h e
s t a t u t e ' s p u r p o s e s a n d o b j e c t i v e s . D o r r i e r v . D a r k , 5 3 7 S . W . 2 d
8 8 8 , 8 9 2 ( T e n n . 1 9 7 6 ) ; P e a r s o n v . H a r d y , 8 5 3 S . W . 2 d 4 9 7 , 5 0 0
( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 2 ) . F o r t h i s r e a s o n , i n o r d e r t o a s c e r t a i n
l e g i s l a t i v e i n t e n t , a s t a t u t e s h o u l d b e r e a d a s a w h o l e , n o t i n
p a r t s , J a m e s C a b l e P a r t n e r s v . J a m e s t o w n , 8 1 8 S . W . 2 d 3 3 8 , 3 4 2
( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 1 ) , a n d a s t a t u t e ' s m e a n i n g i s t o b e d e t e r m i n e d
n o t f r o m s p e c i a l w o r d s i n a s i n g l e s e n t e n c e o r s e c t i o n , b u t f r o m
t h e a c t t a k e n a s a w h o l e , v i e w i n g t h e l e g i s l a t i o n i n l i g h t o f i t s
g e n e r a l p u r p o s e . L o f t i n v . L a n g s d o n , 8 1 3 S . W . 2 d 4 7 5 , 4 7 8
( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 1 ) .
1 0
A f t e r t h o r o u g h l y r e v i e w i n g T . C . A . § 1 3 - 7 - 1 0 5 , w e h o l d
t h a t t h e L o u d o n C o u n t y C o m m i s s i o n m e t n o t i c e r e q u i r e m e n t s s e t
f o r t h f o r t h e a m e n d m e n t o f a n o r d i n a n c e . T . C . A . § 1 3 - 7 - 1 0 5
c l e a r l y r e q u i r e s t h e i n i t i a l n o t i c e o f p u b l i c h e a r i n g t o b e
p u b l i s h e d f i f t e e n d a y s p r i o r t o t h e p u b l i c m e e t i n g . T h i s i n i t i a l
n o t i c e g u a r a n t e e s c i t i z e n s t h e t i m e t o a d e q u a t e l y p r e p a r e f o r t h e
p u b l i c h e a r i n g s . T h e s t a t u t e i s c l e a r i n r e q u i r i n g o n l y t h a t t h e
s u m m a r y o f t h e a m e n d m e n t b e p u b l i s h e d o n c e b e f o r e t h e p u b l i c
h e a r i n g . W e m u s t p r e s u m e t h a t t h e g e n e r a l a s s e m b l y s e l e c t e d t h e
w o r d s i n T . C . A . § 1 3 - 7 - 1 0 5 d e l i b e r a t e l y i n o r d e r t o c o n v e y i t s
i n t e n t a n d p u r p o s e ; t h e r e f o r e , w e a f f i r m t h e g r a n t o f s u m m a r y
j u d g m e n t a s t o t h e i s s u e o f a d e q u a t e n o t i c e o f t h e p u b l i c
h e a r i n g .
C o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e B u f f e r Z o n e R e q u i r e m e n t s
T h e G i l l m a n s c o n t e n d t h a t t h e T r i a l C o u r t e r r e d i n
f i n d i n g t h e b u f f e r r e q u i r e m e n t s o f S e c t i o n 4 . 1 9 0 B . 5
c o n s t i t u t i o n a l . T h e G i l l m a n s c l a i m t h a t t h i s r e q u i r e m e n t i s
a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , u n r e a s o n a b l e a n d , t h e r e b y ,
u n c o n s t i t u t i o n a l . A s a l r e a d y n o t e d , S e c t i o n 4 . 1 9 0 o f t h e L o u d o n
C o u n t y Z o n i n g R e s o l u t i o n s t a t e s :
5 . A n u n d i s t u r b e d b u f f e r i s r e q u i r e d a l o n g t h e
p e r i m e t e r o f t h e s i t e . A 3 0 0 ' b u f f e r s h a l l b e
m a i n t a i n e d o n t h e f r o n t o f t h e s i t e a n d a 2 0 0 ' b u f f e r
a l o n g t h e r e m a i n i n g s i d e a n d r e a r l o t l i n e s . T h e
p u r p o s e o f t h e b u f f e r a r e a i s t o v i s u a l l y s c r e e n t h e
v i e w o f t h e o p e r a t i o n f r o m a d j o i n i n g p r o p e r t i e s a n d
p u b l i c r o a d s . I f e x i s t i n g v e g e t a t i v e c o v e r i s n o t
s u f f i c i e n t t o a d e q u a t e l y s c r e e n t h e o p e r a t i o n t h e n
s u i t a b l e n u r s e r y s t o c k s h a l l b e r e q u i r e d .
1 1
L o c a l l e g i s l a t i v e b o d i e s h a v e b r o a d d i s c r e t i o n i n
e n a c t i n g o r a m e n d i n g z o n i n g o r d i n a n c e s . W h e n t h e v a l i d i t y o f a
z o n i n g o r d i n a n c e i s f a i r l y d e b a t a b l e , t h e c o u r t s m a y n o t
s u b s t i t u t e t h e i r j u d g m e n t f o r t h a t o f t h e l o c a l l e g i s l a t i v e b o d y .
A z o n i n g o r d i n a n c e s h o u l d b e f o u n d v a l i d u n l e s s i t i s " c l e a r l y
a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s , o r u n r e a s o n a b l e , h a v i n g n o s u b s t a n t i a l
r e l a t i o n s h i p t o t h e p u b l i c h e a l t h , s a f e t y , o r w e l f a r e , o r p l a i n l y
c o n t r a r y t o t h e z o n i n g l a w s . " M c C a l l e n v . C i t y o f M e m p h i s , 7 8 6
S . W . 2 d 6 3 3 , 6 4 0 ( T e n n . 1 9 9 0 ) . B e c a u s e t h e " r a t i o n a l b a s i s " t e s t
i s t h e m o s t d e f e r e n t i a l f o r m o f j u d i c i a l s c r u t i n y , a r e v i e w i n g
c o u r t s h o u l d u p h o l d a c h a l l e n g e d z o n i n g o r d i n a n c e i f t h e r e i s a n y
p o s s i b l e r e a s o n t h a t c a n b e c o n c e i v e d t o j u s t i f y i t . F a l l i n v .
K n o x C o u n t y B d . o f C o m m r ' s , 6 5 6 S . W . 2 d 3 3 8 , 3 4 3 - 4 4 ( T e n n . 1 9 8 3 ) .
A f t e r t h o r o u g h r e v i e w o f t h e r e c o r d , w e f i n d t h a t t h e
b u f f e r r e q u i r e m e n t s e s t a b l i s h e d b y S e c t i o n 4 . 1 9 0 B . 5 a r e
u n c o n s t i t u t i o n a l . W h i l e w e a g r e e w i t h L o u d o n C o u n t y t h a t t h e 1 0 0
f o o t b u f f e r z o n e e s t a b l i s h e d b y t h e g e n e r a l a s s e m b l y o f t h e S t a t e
o f T e n n e s s e e i s m e r e l y a m i n i m u m , w e f i n d n o r a t i o n a l b a s i s f o r
t h e e s t a b l i s h m e n t o f a 3 0 0 f o o t b u f f e r i n t h e f r o n t o r 2 0 0 f o o t
b u f f e r s o n t h e s i d e s a n d i n t h e b a c k o f t h e l a n d f i l l . W h i l e t h e
p r o v i s i o n d o e s s t a t e t h a t t h e p u r p o s e o f t h e b u f f e r i s “ t o
v i s u a l l y s c r e e n t h e v i e w o f t h e o p e r a t i o n f r o m a d j o i n i n g
p r o p e r t i e s a n d p u b l i c r o a d s , ” n o d i r e c t r e l a t i o n s h i p e x i s t s
b e t w e e n t h e s e g o a l s a n d t h e s i z a b l e b u f f e r s m a n d a t e d . W h i l e w e
b e l i e v e t h a t c o u n t i e s c a n i m p l e m e n t s t a n d a r d s m o r e s t r i n g e n t t h a n
1 2
t h o s e e s t a b l i s h e d t h r o u g h t h e i n t e n s e s c i e n t i f i c s t u d y o f t h e
S t a t e o f T e n n e s s e e , s u c h s t r i c t e r p r o v i s i o n s m u s t r e l a t e i n a
d e m o n s t r a b l y r a t i o n a l w a y t o t h e g o a l s o f t h e c o u n t y .
T h e r e c o r d c o n t a i n s n o b a s i s b y w h i c h t h e s e v e r e
b u f f e r s e n a c t e d p r o m o t e t h e h e a l t h , s a f e t y , a n d w e l f a r e o f t h e
L o u d o n C o u n t y . T h e r e c o r d c o n t a i n s n o i m p a c t o r d e s i g n
c o n s i d e r a t i o n s w h i c h s u b s t a n t i a t e t h e q u a n t i t a t i v e s t a n d a r d s o f
t h i s p r o v i s i o n ; c o n v e r s e l y , s u c h s e v e r e b u f f e r s r e d u c e a n 1 1 a c r e
p r o p e r t y t o 1 a c r e o f u s a b l e l a n d ( S e e A p p e n d i x ) . W e c a n n o t
c o u n t e n a n c e s u c h s e v e r e i n f r i n g e m e n t s o n p r o p e r t y w i t h o u t a n y
r a t i o n a l b a s i s . W e f i n d t h i s p r o v i s i o n i s c l e a r l y a r b i t r a r y a n d
u n r e a s o n a b l e a s i t b e a r s n o d i r e c t r e l a t i o n s h i p t o t h e g o a l s
s t a t e d i n t h e p r o v i s i o n s ; t h e r e f o r e , w e , a s a l r e a d y s t a t e d , h o l d
t h a t 4 . 1 9 0 B . 5 i s u n c o n s t i t u t i o n a l .
B a s e d u p o n t h e a b o v e f i n d i n g s , i s s u e t h r e e r e g a r d i n g
t h e g r a n t o f a v a r i a n c e t o t h e a b o v e p r o v i s i o n i s m o o t .
F i v e M i l e S e p a r a t i o n R e q u i r e m e n t
T h e G i l l m a n s a l s o c o n t e n d t h a t t h e T r i a l C o u r t e r r e d i n
f i n d i n g t h e p r o h i b i t i o n e s t a b l i s h e d b y § 4 . 1 9 0 B . 8 o f a p p r o v a l o f
a n y l a n d f i l l w i t h i n f i v e m i l e s o f a n e x i s t i n g l a n d f i l l
c o n s t i t u t i o n a l . T h e G i l l m a n s c l a i m t h a t t h e f i v e m i l e s e p a r a t i o n
r e q u i r e m e n t i s a l s o a r b i t r a r y , c a p r i c i o u s a n d u n r e a s o n a b l e ;
t h e r e f o r e , t h e G i l l m a n s b e l i e v e t h a t i t a l s o s h o u l d b e h e l d
1 3
u n c o n s t i t u t i o n a l . L o u d o n C o u n t y Z o n i n g R e s o l u t i o n § 4 . 1 9 0 B . 8
s t a t e s :
8 . N o w a s t e d i s p o s a l s i t e s h a l l b e a p p r o v e d i f
t h e s i t e i s l o c a t e d w i t h i n 5 m i l e s ( a i r m i l e s ) o f a n
e x i s t i n g o p e r a t i n g w a s t e d i s p o s a l s i t e . T h i s
r e q u i r e m e n t s h a l l n o t p r e v e n t t h e e x p a n s i o n o f a n
e x i s t i n g a p p r o v e d l a n d f i l l o p e r a t i o n .
B e f o r e d e a l i n g w i t h t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h i s
p r o v i s i o n , w e f i n d i t p r u d e n t t o a d d r e s s w h e t h e r t h e T r i a l C o u r t
e r r e d i n f a i l i n g t o f i n d t h a t t h i s w a s a n e x p a n s i o n o f a n
e x i s t i n g l a n d f i l l , t h e r e b y f a l l i n g u n d e r t h e e x p a n s i o n e x c e p t i o n
c o n t a i n e d i n s e c t i o n 4 . 1 9 0 B . 8 . T h e L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g
A p p e a l s f o u n d t h a t t h e G i l l m a n ’ s p e r m i t r e q u e s t w a s n o t f o r t h e
p u r p o s e o f e x p a n d i n g a n e x i s t i n g l a n d f i l l . I n s t e a d , t h e B o a r d
f o u n d t h a t t h e p e r m i t r e q u e s t w a s f o r a n e w l a n d f i l l a n d d e n i e d a
v a r i a n c e . I n s o d o i n g , t h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s a d o p t e d t h e
m e a n i n g o f t h e p h r a s e “ e x p a n s i o n o f a n e x i s t i n g a p p r o v e d
l a n d f i l l ” s u g g e s t e d b y P a t r i c k C . P h i l l i p s , L o u d o n C o u n t y ’ s
p r o f e s s i o n a l p l a n n e r , i n h i s N o v e m b e r 1 0 , 1 9 9 7 m e m o r a n d u m . M r .
P h i l l i p s s u g g e s t e d “ e x p a n s i o n o f a n e x i s t i n g a p p r o v e d l a n d f i l l
o p e r a t i o n ” b e d e f i n e d a s :
E x p a n s i o n s h a l l b e i n t e r p r e t e d a s t o a l l o w t h e
c o n t i n u a n c e o f o p e r a t i o n s o f a w a s t e d i s p o s a l f a c i l i t y
w i t h i n t h e p r o p e r t y b o u n d a r i e s o f t h e s i t e o w n e d a n d i n
u s e b y s u c h a f f e c t e d b u s i n e s s . E x p a n s i o n s h a l l n o t b e
c o n s t r u e d t o a l l o w t h e c o n t i n u a n c e o f o p e r a t i o n s
t h r o u g h t h e a c q u i s i t i o n o f a d d i t i o n a l l a n d .
T h i s d e f i n i t i o n i s n o t f o u n d i n t h e a p p l i c a b l e z o n i n g r e g u l a t i o n s
f o r L o u d o n C o u n t y .
1 4
T h e B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s a d o p t e d t h i s d e f i n i t i o n o f
“ e x p a n s i o n ” t h e r e b y e x c l u d i n g t h e G i l l m a n ’ s f r o m t h e e x c e p t i o n
d r a f t e d i n t o t h e p r o v i s i o n . T h e T r i a l C o u r t u p h e l d t h i s d e c i s i o n
s t a t i n g i n i t s o p i n i o n :
“ T h e L o u d o n C o u n t y B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s f o u n d t h e
P l a i n t i f f s ’ a p p l i c a t i o n t o b e f o r t h e o p e n i n g o f a n e w
l a n d f i l l r a t h e r t h a n t h e e x p a n s i o n o f a n e x i s t i n g
l a n d f i l l . T h e C o u r t f i n d s t h i s i n t e r p r e t a t i o n t o b e
e n t i r e l y r e a s o n a b l e a n d c o n s i s t e n t w i t h t h e f a c t s a n d
t h e p r o v i s i o n s o f t h e l a w . T h e e x p a n s i o n r e q u e s t e d b y
P l a i n t i f f s i s f o r l a n d n o t o w n e d b y t h e m , n o r w a s i t
c o n t r a c t e d f o r o r a p p r o v e d b y L o u d o n C o u n t y w h e n t h e
o r i g i n a l p e r m i t w a s i s s u e d . T h i s i s a l a t e r a l
e x p a n s i o n o f a n e x i s t i n g l a n d f i l l o n t o n e w p r o p e r t y t o
b e a c q u i r e d b y P l a i n t i f f s i f t h e y a r e a b l e t o g a i n t h e
r e q u i s i t e a p p r o v a l . T h e f a c t t h a t t h e t w o t r a c t s a r e
c o n t i g u o u s d o e s n o t c o n t r o l . T h e r i g h t t o e x p a n d a n
e x i s t i n g l a n d f i l l c a n b e r e a s o n a b l y i n t e r p r e t e d , a s t h e
B o a r d o f Z o n i n g A p p e a l s h a s d o n e , n o t t o p e r m i t t h e
e x p a n s i o n o f t h e l a n d f i l l t h r o u g h t h e a c q u i s i t i o n o f
a d d i t i o n a l l a n d . ( E m p h a s i s a d d e d )
T h e c o u r t s c o n s t r u e z o n i n g o r d i n a n c e s u s i n g t h e s a m e
p r i n c i p l e s u s e d t o c o n s t r u e s t a t u t e s . C i t y o f K n o x v i l l e v .
B r o w n , 1 9 5 T e n n . 5 0 1 , 5 0 7 , 2 6 0 S . W . 2 d 2 6 4 , 2 6 7 ( 1 9 5 3 ) ; A n d e r s o n
C o u n t y v . R e m o t e L a n d f i l l S e r v s . , I n c . , 8 3 3 S . W . 2 d 9 0 3 , 9 0 8 - 0 9
( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 1 ) . T h u s , w h e n t h e l a n g u a g e o f a z o n i n g
o r d i n a n c e i s c l e a r , t h e c o u r t s w i l l e n f o r c e t h e o r d i n a n c e a s
w r i t t e n . I f , h o w e v e r , t h e l a n g u a g e i s u n c l e a r , “ t h e C o u r t s h o u l d
c a l l u p o n t h e i r a r s e n a l o f i n t e r p r e t a t i o n a l r u l e s , p r e s u m p t i o n s
a n d a i d s t o a r r i v e a t t h e o r d i n a n c e ’ s m e a n i n g a n d i n t e n t . ”
W h i t t e m o r e v . B r e n t w o o d P l a n n i n g C o m m ' n , 8 3 5 S . W . 2 d 1 1 , 1 5
( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 2 ) .
A c c o r d i n g l y , t h e c o u r t s c o n s t r u e z o n i n g o r d i n a n c e s a s a
w h o l e , T e n n e s s e e M a n u f a c t u r e d H o u s . A s s ' n v . M e t r o p o l i t a n G o v ' t ,
1 5
7 9 8 S . W . 2 d 2 5 4 , 2 5 7 ( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 0 ) , a n d g i v e t h e i r w o r d s
t h e i r n a t u r a l a n d o r d i n a r y m e a n i n g u n l e s s t h e o r d i n a n c e r e q u i r e s
o t h e r w i s e . B o l e s v . C i t y o f C h a t t a n o o g a , 8 9 2 S . W . 2 d 4 1 6 , 4 2 0
( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 4 ) . A p r o p e r c o n s t r u c t i o n f u r t h e r s t h e
o r d i n a n c e ' s g e n e r a l p u r p o s e s , J a g e n d o r f v . C i t y o f M e m p h i s , 5 2 0
S . W . 2 d 3 3 3 , 3 3 5 ( T e n n . 1 9 7 4 ) ; S t a t e e x r e l . S m i t h v . C i t y o f
N a s h v i l l e , 5 1 T e n n . A p p . 2 3 , 2 9 , 3 6 4 S . W . 2 d 1 0 6 , 1 0 9 ( 1 9 6 2 ) , b u t
a t t h e s a m e t i m e p r e v e n t s t h e o r d i n a n c e f r o m b e i n g a p p l i e d t o
c i r c u m s t a n c e s b e y o n d i t s s c o p e . R e d A c r e s I m p . C l u b , I n c . v .
B u r k h a l t e r , 1 9 3 T e n n . 7 9 , 8 4 - 8 5 , 2 4 1 S . W . 2 d 9 2 1 , 9 2 3 ( 1 9 5 1 ) .
T h e c o u r t s m u s t a l s o c o n s t r u e z o n i n g o r d i n a n c e s w i t h
s o m e d e f e r e n c e t o w a r d a p r o p e r t y o w n e r s ’ r i g h t t o t h e f r e e u s e o f
t h e i r p r o p e r t y . S t a t e e x r e l . M o r r i s v . C i t y o f N a s h v i l l e , 2 0 7
T e n n . 6 7 2 , 6 8 0 , 3 4 3 S . W . 2 d 8 4 7 , 8 5 0 ( 1 9 6 1 ) ; B o l e s v . C i t y o f
C h a t t a n o o g a , 8 9 2 S . W . 2 d 4 1 6 , 4 2 0 ( T e n n . C t . A p p . 1 9 9 4 ) ; S t a t e e x
r e l . S C A C h e m . S e r v s . , I n c . v . S a n i d a s , 6 8 1 S . W . 2 d 5 5 7 , 5 6 2
( T e n n . C t . A p p . 1 9 8 4 ) . A c c o r d i n g l y , t h e c o u r t s s h o u l d r e s o l v e
a m b i g u i t i e s i n a z o n i n g o r d i n a n c e i n f a v o r o f a p r o p e r t y o w n e r s ’
u n r e s t r i c t e d u s e o f t h e i r p r o p e r t y . S t a t e e x r e l . W r i g h t v . C i t y
o f O a k H i l l , 2 0 4 T e n n . 3 5 3 , 3 5 6 , 3 2 1 S . W . 2 d 5 5 7 , 5 5 9 ( 1 9 5 9 ) .
R e l y i n g o n t h e n a t u r a l a n d o r d i n a r y m e a n i n g o f t h e
p r o v i s i o n , a n d i n t e r p r e t i n g a n y a m b i g u i t y i n f a v o r o f t h e o w n e r ’ s
u n r e s t r i c t e d u s e o f t h e p r o p e r t y , w e m u s t d i s a g r e e w i t h t h e
C h a n c e l l o r . T h e n a t u r a l i n t e r p r e t a t i o n o f “ e x p a n s i o n ” d o e s n o t
p r o v i d e d i f f e r e n t i a t i o n b e t w e e n e x p a n s i o n i n t o f o r m e r l y o w n e d a n d
1 6
n e w l y a s c e r t a i n e d p r o p e r t y . S u c h f o r c e d c o n s t r u c t i o n o f z o n i n g
o r d i n a n c e s a l l o w s z o n i n g b o a r d s u n l i m i t e d d i s c r e t i o n t o g r a n t o r
d e n y p e r m i t s a t w i l l b y c h a n g i n g a n d a d d i n g t o t h e b a s i c
i n t e r p r e t a t i o n s o f e a c h p r o v i s i o n . C h a n g e s , s u c h a s c h a n g i n g t h e
d e f i n i t i o n o f e x p a n s i o n , c a n e a s i l y o c c u r t h r o u g h t h e p r o p e r
l e g i s l a t i v e c o u r s e . F o r t h e a b o v e r e a s o n , w e h o l d t h a t t h e
G i l l m a n s ’ p e r m i t r e q u e s t w a s f o r t h e e x p a n s i o n o f a n e x i s t i n g
l a n d f i l l o p e r a t i o n , t h e r e b y f a l l i n g u n d e r t h e e x c e p t i o n o f
p r o v i s i o n 4 . 1 9 0 B . 8 .
B a s e d o f t h e a b o v e f i n d i n g , i t i s u n n e c e s s a r y t o
a d d r e s s t h e c o n s t i t u t i o n a l i t y o f t h e f i v e m i l e s e p a r a t i o n
r e q u i r e m e n t c o n t a i n e d i n § 4 . 1 9 0 B . 8 a n d w e f i n d i s s u e s i x
r e g a r d i n g t h e g r a n t o f a v a r i a n c e t o t h e a b o v e p r o v i s i o n m o o t .
F o r t h e f o r e g o i n g r e a s o n s t h e j u d g m e n t o f t h e T r i a l
C o u r t i s a f f i r m e d i n p a r t , v a c a t e d i n p a r t , a n d t h e c a u s e
r e m a n d e d f o r s u c h f u r t h e r p r o c e e d i n g s , i f a n y , a s m a y b e
n e c e s s a r y a n d c o l l e c t i o n o f c o s t s b e l o w . C o s t s o f a p p e a l a r e
a d j u d g e d a g a i n s t t h e D e f e n d a n t s .
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
H o u s t o n M . G o d d a r d , P . J .
1 7
C O N C U R :
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
H e r s c h e l P . F r a n k s , J .
_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
C h a r l e s D . S u s a n o , J r . , J .
1 8
Gillman v. Loudon City Commission
Combined Opinion