Janet G. Seals v. Jefferson City, Tennessee and Jefferson County, Tennessee

I N T H E C O U R T O F A P P E A L S
A T K N O X V I L L E FILED
June 2, 1999

Cecil Crowson, Jr.
Appellate C ourt
Clerk

J A N E T G . S E A L S ) J E F F E R S O N C O U N T Y
) 0 3 A 0 1 - 9 8 0 8 - C V - 0 0 2 6 9
P l a i n t i f f - A p p e l l a n t )
)
)
v . ) H O N . R E X H E N R Y O G L E ,
) J U D G E
)
J E F F E R S O N C I T Y , T E N N E S S E E a n d )
J E F F E R S O N C O U N T Y , T E N N E S S E E )
)
D e f e n d a n t s - A p p e l l e e s ) A F F I R M E D A N D R E M A N D E D

C L Y D E A . D U N N O F N E W P O R T F O R A P P E L L A N T

J E F F R E Y L . J O N E S a n d S T E V E N D O U G L A S D R I N N O N O F D A N D R I D G E a n d
T E R R Y D . T U C K E R O F J E F F E R S O N C I T Y F O R A P P E L L E E S

O P I N I O N

Goddard, P.J.

T h e i s s u e p r e s e n t e d b y t h i s a p p e a l i s w h e t h e r a n

a m e n d m e n t t o T . C . A . 5 0 - 1 - 3 0 4 ( c o m m o n l y k n o w n a s t h e W h i s t l e

B l o w e r S t a t u t e ) , w h i c h b r o u g h t e m p l o y e e s o f t h e S t a t e o f

T e n n e s s e e w i t h i n i t s p u r v i e w , s h o u l d b e g i v e n r e t r o s p e c t i v e

e f f e c t .

T h e T r i a l J u d g e h e l d t h a t i t s h o u l d n o t , r e s u l t i n g i n

t h i s a p p e a l .
 P l a i n t i f f J a n e t G . S e a l s w a s f o r m e r l y a n e m p l o y e e o f

J e f f e r s o n M e m o r i a l h o s p i t a l , w h i c h i s o p e r a t e d a s a j o i n t

e n t e r p r i s e b y J e f f e r s o n C i t y a n d J e f f e r s o n C o u n t y . S e c t i o n 4 o f

t h e c o m p l a i n t a c c u r a t e l y s t a t e s t h e f a c t s n e c e s s a r y f o r

d i s p o s i t i o n o f t h i s a p p e a l :

4 . P l a i n t i f f w a s e m p l o y e d b y H o s p i t a
l a s a
p h a r m a c i s t i n t h e H o s p i t a l ’ s p h a r m a c y . D u r
i n g t h e
e a r l y p a r t o f 1 9 9 7 , p l a i n t i f f o b s e r v e d c e r t
a i n
a c t i v i t i e s a n d p r o c e d u r e s r e g a r d i n g t h e H o s
p i t a l ’ s
d i s p e n s i n g t o p a t i e n t s o f o u t o f d a t e d r u g s a n d t h e
b o r r o w i n g b y t h e H o s p i t a l o f s c h e d u l e d I I d
r u g s a n d
o t h e r i r r e g u l a r a c t i v i t i e s w h i c h w e r e i n v o l a t
i i o n o f
F e d e r a l R e g u l a t i o n s a n d i n v i o l a t i o n o f T e n e s s
n e e
S t a t u t e s . P l a i n t i f f i m m e d i a t e l y r e p o r t e d t
h e
v i o l a t i o n s t o t h e H o s p i t a l ’ s R i s k M a n a g e m e t O f
n f i c e r ,
w h i c h p e r s o n d i r e c t e d t h e p l a i n t i f f t o r e d c e h
u e r
o b s e r v a t i o n s o f t h e i r r e g u l a r i t i e s i n w r i t n g t
i o t h e
C h i e f A d m i n i s t r a t o r o f t h e H o s p i t a l . T h e H
o s p i t a l
A d m i n i s t r a t o r t h e n c o n f r o n t e d t h e H o s p i t a l s C h
’ i e f
P h a r m a c i s t a b o u t t h e a l l e g a t i o n s c o n t a i n e d i n
p l a i n t i f f ’ s r e p o r t . T w o d a y s l a t e r , t h e C h i e f
P h a r m a c i s t f i r e d p l a i n t i f f f o r r e p o r t i n g t h e l a w
v i o l a t i o n s t o t h e A d m i n i s t r a t o r .

T . C . A . 5 0 - 1 - 3 0 4 w a s a m e n d e d b y a P u b l i c A c t , w h i c h

b e c a m e e f f e c t i v e o n J u n e 1 3 , 1 9 9 7 , a s f o l l o w s :

( g ) A s u s e d i n t h i s s e c t i o n :

( 1 ) “ E m p l o y e e ” i n c l u d e s a n e m p l o y e e o f t h e s t a t e ,
o r a n y m u n i c i p a l i t y , c o u n t y , d e p a r t m e n t , b o a r d ,
c o m m i s s i o n , a g e n c y , i n s t r u m e n t a l i t y , p o l i t i c a l
s u b d i v i s i o n o r a n y o t h e r e n t i t y t h e r e o f ; a n d
( 2 ) “ E m p l o y e r ” i n c l u d e s a l s o t h e s t a t e , o r a n y
m u n i c i p a l i t y , c o u n t y , d e p a r t m e n t , b o a r d , c o m m i s s i o n ,
a g e n c y , i n s t r u m e n t a l i t y , p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n o r a n y
o t h e r e n t i t y t h e r e o f .

2
 P r i o r t o a d o p t i o n o f t h e a m e n d m e n t , o u r a p p e l l a t e

c o u r t s h a d h e l d t h a t t h e T e n n e s s e e G o v e r n m e n t a l T o r t L i a b i l i t y

A c t d i d n o t r e m o v e t h e i m m u n i t y o f g o v e r n m e n t a l e n t i t i e s a s t o

c e r t a i n c l a i m s . J a c o x v . M e m p h i s C i t y B o a r d o f E d u c a t i o n , 6 0 4

S . W . 2 d 8 7 2 ( T e n n . A p p . 1 9 8 0 ) ( l i b e l a n d s l a n d e r ) ; M o n t g o m e r y v .

M a y o r o f C i t y o f C o v i n g t o n , 7 7 8 S . W . 2 d 4 4 4 ( T e n n . A p p . 1 9 8 8 )

( r e t a l i a t o r y o r w r o n g f u l d i s c h a r g e ) ; W i l l i a m s v . W i l l i a m s o n

C o u n t y B o a r d o f E d u c a t i o n , 8 9 0 S . W . 2 d 7 8 8 ( T e n n . A p p . 1 9 9 4 )

( r e t a l i a t o r y d i s c h a r g e ) .

M o r e o v e r , a D i s t r i c t C o u r t c a s e , K e t r o n v . C h a t t a n o o g a -

H a m i l t o n C o u n t y H o s p . , 9 1 9 F . S u p p . 2 8 0 ( E . D . T e n n . 1 9 9 6 ) , w h i c h

i s , o f c o u r s e , p e r s u a s i v e a u t h o r i t y , f i n d s a g o v e r n m e n t e n t i t y

i m m u n e i n a c a s e a l l e g i n g v i o l a t i o n o f T . C . A . 5 0 - 1 - 3 0 4 .

A d d i t i o n a l l y , a s t o T . C . A . 5 0 - 1 - 3 0 4 a s o r i g i n a l l y

p a s s e d , w e p o i n t o u t t h a t a s a g e n e r a l r u l e s t a t u t e s d o n o t a p p l y

t o t h e S t a t e o r i t s p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n s u n l e s s s p e c i f i c a l l y

m a n d a t e d .

I n K e e b l e v . C i t y o f A l c o a , 2 0 4 T e n n . 2 8 6 , 2 8 9 , 3 1 9

S . W . 2 d 2 4 9 , 2 5 0 ( 1 9 5 8 ) , t h e C o u r t s t a t e d t h e r u l e t h u s l y :

T e n n e s s e e h a s l o n g b e e n c o m m i t t e d t o t h e r u l e t h a t
a s t a t e , o r p o l i t i c a l s u b d i v i s i o n t h e r e o f , i s n o t
s u b j e c t t o a s t a t u t e u n l e s s s p e c i f i c a l l y m e n t i o n e d
t h e r e i n o r u n l e s s a p p l i c a t i o n t h e r e t o i s n e c e s s a r i l y
i m p l i e d . T h e l a t e s t e x p r e s s i o n o f t h i s r u l e i s i n
D a v i d s o n C o u n t y v . H a r m o n , 2 0 0 T e n n . 5 7 5 , 5 8 2 , 2 9 2
S . W . 2 d 7 7 7 , 7 8 0 , i n w h i c h a n u m b e r o f T e n n e s s e e c a s e s
a r e c i t e d a n d f r o m o n e o f w h i c h , i . e . M a y o r a n d

3
 A l d e r m e n o f M o r r i s t o w n v . H a m b l e n C o u n t y , 1 3 6 T e n n .
2 4 2 , 1 8 8 S . W . 7 9 6 , 7 9 7 , t h e r e i s q u o t e d a P e n n s y l v a n i a
c a s e , J o n e s v . T a t h a m , 2 0 P a . 3 9 8 , a s f o l l o w s :

" T h e g e n e r a l b u s i n e s s o f t h e l e g i s l a t i v e p o w e r i s
t o e s t a b l i s h l a w s f o r i n d i v i d u a l s , n o t f o r t h e
s o v e r e i g n ; a n d , w h e n t h e r i g h t s o f t h e c o m m o n w e a l t h
a r e t o b e t r a n s f e r r e d o r a f f e c t e d , t h e i n t e n t i o n m u s t
b e p l a i n l y e x p r e s s e d o r n e c e s s a r i l y i m p l i e d . "

C o u n s e l f o r M s . S e a l s c o n c e d e s t h a t , a s a g e n e r a l r u l e ,

s t a t u t e s a r e n o t g i v e n r e t r o s p e c t i v e e f f e c t , W o o d s v . T R W , I n c . ,

5 5 7 S . W . 2 d 2 7 4 ( T e n n . 1 9 7 7 ) , u n l e s s t h e y a r e r e m e d i a l ,

i n t e r p r e t i v e o r p r o c e d u r a l . S a y l o r s v . R i g g s b e e , 5 4 4 S . W . 2 d 6 0 9

( T e n n . 1 9 7 6 ) . S a y l o r s a l s o h o l d s t h a t t h e t e s t f o r d e t e r m i n i n g

w h e t h e r a s t a t u t e i s s u b s t a n t i v e o r p r o c e d u r a l i s w h e t h e r i t

w o u l d d i s t u r b v e s t e d r i g h t s o r c o n t r a c t u a l o b l i g a t i o n s . W h e r e i t

d o e s n o t i t i s c o n s i d e r e d r e m e d i a l .

I n t h e c a s e a b a r i t i s c l e a r t h a t t h e v e s t e d r i g h t s o f

t h e D e f e n d a n t s w o u l d b e d i s t u r b e d b y t h e a m e n d m e n t . N o t w i t h -

s t a n d i n g t h e f o r e g o i n g , c o u n s e l f o r M s . S e a l s i n s i s t s t h a t t h e

a m e n d m e n t i s r e m e d i a l a n d r e l i e s u p o n i t s l e g i s l a t i v e h i s t o r y ,

w h i c h h e f i l e d a s a p a r t o f t h e r e c o r d .

A s t o t h i s p o i n t , w e n o t e t h a t t h e S e n a t e a n d H o u s e

s p o n s o r s , w h e n a d d r e s s i n g t h e a m e n d m e n t u l t i m a t e l y a d o p t e d ,

s t a t e d t h e f o l l o w i n g :

S E N A T E S P O N S O R

4
 A l l o f u s o f t h i s G e n e r a l A s s e m b l y t h o u g h t t h a t w h e n w e
p a s s e d t h i s l a n g u a g e i t s a i d n o e m p l o y e e , t h a t i t m e a n t
w h a t i t s a i d , b u t a p p a r e n t l y t h e r e a r e s o m e C o u r t s t h a t
h a v e d e c i d e d t h a t m e a n t s o m e e m p l o y e e s . W h a t t h i s
l e g i s l a t i o n d o e s i n t h e f o r m t h a t I w i l l p r e s e n t t o y o u
w i t h t h e a m e n d m e n t i s t o m a k e c l e a r t h a t w h e n w e s a i d a
e m p l o y e e , w e m e a n t a l l e m p l o y e e s a n d w e w e r e n o t t r y i n g
t o l e a v e a n y b o d y o u t . T h e r e h a v e a p p a r e n t l y b e e n a
c o u p l e o f c o u r t s t h a t a t l e a s t d e c i d e d t h a t c o u n t y a n d

l o c a l e m p l o y e e s a r e n o t c o v e r e d b y t h i s a n d I t h i n k
t h a t i f w e w a n t a n y b o d y i n p a r t i c u l a r t o b e c o v e r e d , t o
m a k e s u r e t h a t i l l e g a l a c t i v i t i e s a r e r e p o r t e d , i t
w o u l d b e g o v e r n m e n t e m p l o y e e s . M r . S p e a k e r w i t h t h a t
e x p l a n a t i o n I m o v e .

H O U S E S P O N S O R

W h a t t h i s l e g i s l a t i o n d o e s i s m a k e c l e a r t h a t t h e
w h i s t l e b l o w e r l a w p r o t e c t i o n s t h a t e x t e n d t o
g o v e r n m e n t e m p l o y e e s a l s o e x t e n d t o t h o s e e m p l o y e e s
t h a t m a y b e i n a l o c a l o r ( l e t t h e h o u s e b e i n o r d e r )
t h e s e a m e n d m e n t s s i m p l y c l a r i f y t h a t a n e m p l o y e e o f a
g o v e r n m e n t a l a g e n c y t h a t m y [ s i c ] b e s t a t e o r l o c a l ,
w h e n t h e p o s i t i o n i s f u n d e d b y f e d e r a l d o l l a r s , t h a t
t h e y a r e l i k e w i s e c o v e r e d b y t h e w h i s t l e b l o w e r a c t
w h e r e b y s o m e o n e c a n n o t b e r e t a l i a t e d a g a i n s t i f t h e y
r e p o r t w r o n g d o i n g s o r c r i m i n a l a c t i o n s o n t h e p a r t o f
t h e a g e n c y a n d t h e s e a m e n d m e n t s t h a t w e r e a d o p t e d i n
t h e S e n a t e , t h a t w e r e p r e s e n t e d b y t h e S e n a t e s p o n s o r ,
I t h i n k c l a r i f y e v e n f u r t h e r w h a t w e w e r e i n t e n d i n g t o
d o . I r e n e w m y M o t i o n .

W e s e r i o u s l y q u e s t i o n w h e t h e r t h e f o r e g o i n g c o u l d b e

d e e m e d l e g i s l a t i v e h i s t o r y b e c a u s e i t i s t h e s t a t e m e n t o f o n l y

t w o m e m b e r s o f t h e G e n e r a l A s s e m b l y a s t o t h e i n t e n t o f t h e

m e m b e r s o f a n e a r l i e r G e n e r a l A s s e m b l y w h i c h p a s s e d t h e s t a t u t e

s o u g h t t o b e a m e n d e d . I n t h i s r e g a r d w e n o t e t h a t s e v e r a l

j u r i s d i c t i o n s h a v e h e l d t h a t t h e o p i n i o n s o f i n d i v i d u a l

l e g i s l a t o r s o r t h e t e s t i m o n y o f m e m b e r s a s t o t h e i n t e n t i o n o f

t h e l e g i s l a t i o n e n a c t e d i n a s t a t u t e m a y n o t b e g i v e n

c o n s i d e r a t i o n . W i s e m a n v . M a d i s o n C a d i l l a c C o . , 8 8 S . W . 2 d 1 0 0 7

5
( A r k . 1 9 3 5 ) ; T e n n a n t v . K u h l e m e i e r , 1 2 0 N . W . 6 8 9 ( I o w a 1 9 0 9 ) ;

B o a r d o f E d u c a t i o n v . P r e s q u e I s l e C o u n t y B o a r d o f E d u c a t i o n , 1 1 1

N . W . 2 d 8 5 3 ( M i c h . 1 9 6 1 ) ; D & W , I n c . v . C i t y o f C h a r l o t t e , 1 5 1

S . E . 2 d 2 4 1 ( N . C . 1 9 6 6 ) .

We accordingly conclude that the statements of the

members of the General Assembly do not supply sufficient

legislative history to overcome case law regarding applicability

of statutes to governmental entities.

F o r t h e f o r e g o i n g r e a s o n s t h e j u d g m e n t o f t h e T r i a l

C o u r t i s a f f i r m e d a n d t h e c a u s e r e m a n d e d f o r c o l l e c t i o n o f c o s t s

b e l o w . C o s t s o f a p p e a l a r e a d j u d g e d a g a i n s t M s . S e a l s a n d h e r

s u r e t y .

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
H o u s t o n M . G o d d a r d , P . J .

C O N C U R :

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
H e r s c h e l P . F r a n k s , J .

_ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _ _
C h a r l e s D . S u s a n o , J r . , J .

6