Guertin v. United States

13‐186     
Guertin v. United States  

In the
United States Court of Appeals
For the Second Circuit
________ 

AUGUST TERM, 2013 

ARGUED: OCTOBER 31, 2013  
DECIDED: FEBRUARY 26, 2014 

No. 13‐186 

RICHARD GUERTIN, 
Plaintiff‐Appellant, 

v. 

UNITED STATES OF AMERICA, DEPARTMENT OF HOUSING AND URBAN 
DEVELOPMENT, 
Defendants‐Appellees. 
________ 

Before: WALKER, CABRANES, and LOHIER, Circuit Judges. 
________ 

This  appeal  arises  out  of  the  refusal  by  the  United  States 

Department  of  Housing  and  Urban  Development  to  authorize 

reimbursement of the defense costs of plaintiff Richard Guertin, who 

in 2004 was Corporation Counsel for the City of Middletown, New 

1 
 13‐186     
Guertin v. United States  

York.    Guertin  incurred  these  costs  successfully  defending  criminal 

charges  stemming  from  a  series  of  transactions  that  involved 

Middletown’s  use  of  funds  it  received  from  HUD.    Invoking  the 

Administrative  Procedure  Act,  5  U.S.C.  §§  701‐706,  and  his  Due 

Process  and  Equal  Protection  Rights  under  the  United  States 

Constitution,  Guertin  sought  an  order  in  the  District  Court  for  the 

Southern  District  of  New  York  (Kenneth  M.  Karas,  J.)  overturning 

HUD’s  decision.    The  district  court  affirmed  HUD’s  decision.    We 

REVERSE and ORDER HUD to authorize reimbursement. 

________ 

ROBERT  N.  ISSEKS,  Middletown,  NY,  for  Plaintiff‐
Appellant. 

MICHAEL  J.  BYARS  (Emily  E.  Daughtry,  Benjamin 
H.  Torrance  on  the  brief),  Assistant  United  States 
Attorneys,  for  Preet  Bharara,  United  States 
Attorney,  United  States  Attorney’s  Office  for  the 
Southern  District  of  New  York,  New  York,  NY, 
for Defendants‐Appellees.   

________ 

2 
 13‐186     
Guertin v. United States  

JOHN M. WALKER, JR., Circuit Judge: 

This  appeal  arises  out  of  the  refusal  by  the  United  States 

Department  of  Housing  and  Urban  Development  (“HUD”)  to 

authorize  reimbursement  of  the  defense  costs  of  plaintiff  Richard 

Guertin,  who  in  2004  was  Corporation  Counsel  for  the  City  of 

Middletown,  New  York.    Guertin  incurred  these  costs  successfully 

defending  criminal  charges  stemming  from  a  series  of  transactions 

that  involved  Middletown’s  use  of  funds  it  received  from  HUD.  

Invoking the Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. §§ 701‐706 (the 

“APA”), and his Due Process and Equal Protection Rights under the 

United  States  Constitution,  Guertin  sought  an  order  in  the  District 

Court for the Southern District of New York (Kenneth M. Karas, J.) 

overturning  HUD’s  decision.    The  district  court  affirmed  HUD’s 

decision.    We  REVERSE  and  ORDER  HUD  to  authorize 

reimbursement.   

BACKGROUND 

Between  1997  and  2004,  the  City  of  Middletown  received 

funds  under  HUD’s  Community  Development  Block  Grant 

3 
 13‐186     
Guertin v. United States  

(“CDBG”)  program,  which  provides  federal  grants  to  local 

governments  to  promote  the  “the  development  of  viable  urban 

communities.”  42 U.S.C. § 5301(c).  Congress delegated the day‐to‐

day  administration  of  the  CDBG  program,  including  the  actual 

expenditure  of  federal  funds,  to  the  grant  recipients.    See  Dixson  v. 

United  States,  465  U.S.  482,  486  (1984).    As  Corporation  Counsel  for 

the  City  of  Middletown,  Guertin  had  oversight  responsibilities  of 

CDBG fund expenditures. 

On August 30, 2004, New York State indicted Guertin—along 

with  Middletown  Mayor  Joseph  DeStefano  and  Middletown 

Community  Development  Director  Neil  Novesky—on  a  variety  of 

charges  tied  to  the  alleged  misuse  of  CDBG  funds.    The  essence  of 

these  allegations  was  that,  as  Corporation  Counsel,  Guertin  had 

conspired  with  DeStefano  and  Novesky  in  an  illegal  scheme  by 

which  Mayor  DeStefano  had  personally  benefitted  from  the  loans 

made  from  CDBG  funds.    Following  a  bench  trial,  plaintiff, 

4 
 13‐186     
Guertin v. United States  

DeStefano and Novesky were found not guilty of all charges against 

them.1   

In  rendering  the  bench  verdict,  the  trial  judge  found  that 

Novesky simply “did his job” as Director of the Office of Economic 

and  Community  Development,  and  that  there  was  “no  credible 

evidence  that  he  was  involved  in  any  illegal  scheme.”    Verdict 

Transcript,  Joint  App’x  195.    With  regard  to  Mayor  DeStefano,  the 

judge  found  one  of  the  eight  loans  from  CDBG  funds  to  be 

“troubling.”    Id.  at  197.    Although  a  third‐party  had  originally 

sought  the  loan  to  renovate  a  building,  the  loan  constituted  “an 

indirect  pecuniary  benefit”  to  DeStefano  and  created  a  “prohibited 

conflict.”  Id. at 202.  The judge, however, found that DeStefano had 

not  acted  with  the  mens  rea  mandated  by  New  York’s  conflict  of 

interest  statute,2  which  requires,  in  addition  to  illegality,  some  evil 

purpose or plan. 

1 The court convicted DeStefano on two reduced counts that were later 
overturned on appeal.  
2 This statute prohibits a municipal officer or employee from “willfully 
and knowingly” having an interest in “any contract with the municipality 
of which he is an officer or employee, when such officer or employee . . . 

5 
 13‐186     
Guertin v. United States  

Of relevance to this appeal, the judge found that Guertin had 

negotiated  this  prohibited  transaction  “ostensibly  in  his  private 

capacity”  as  DeStefano’s  private  lawyer.    Id.  at  198.    But  because 

there was no evidence that Guertin “was seen in contact or consult 

or conversation with either of his two co‐defendants at any time,” id. 

at  205‐06,  the  judge  found  that  Guertin’s  involvement  did  not 

amount  to  participation  in  a  criminal  conspiracy.    The  judge  stated 

that, “like it or not, attorney Guertin did wear two hats.  And in his 

zeal to represent his private client DeStefano, he was blinded to his 

obligation to the City of Middletown and he should have exercised 

more  due  care  .  .  .  .  So  Mr.  Guertin  did  his  job  as  attorney  for  a 

private citizen, DeStefano.  Perhaps he didn’t do his job quite as well 

as corporate counsel for the City of Middletown.”  Id. at 206‐07.   

Following  his  acquittal,  Novesky’s  attorney  asked  HUD  if 

federal regulations allowed Middletown to reimburse Novesky from 

CDBG funds for the legal fees he had incurred in defending against 

has the power or duty to . . . negotiate, prepare, authorize or approve the 
contract  or  authorize  or  approve  payment  thereunder.”  N.Y.  Gen.  Mun. 
Law §§ 801, 805.

6 
 13‐186     
Guertin v. United States  

the  criminal  charges.    HUD  concluded  that  reimbursement  of 

Novesky’s  legal  fees  from  CDBG  funds  was  permitted  because  the 

“proceedings  resulted  from  actions  undertaken  in  the  ordinary 

course of [Novesky’s] employment” and because the legal expenses 

were  incurred  pursuant  to  “the  administration  of  the  CDBG 

program.”    Letter  from  HUD  Associate  General  Counsel  to 

Novesky’s Attorney (Sept. 7, 2007), Joint App’x 69‐70.   

Naturally, Guertin and Mayor DeStefano then sought HUD’s 

approval for reimbursement of their legal fees from HUD funds, but 

Elton  Lester,  HUD’s  Associate  General  Counsel,  denied  their 

requests.    Whereas  Novesky’s  actions  had  been  “undertaken  in  the 

ordinary  course  of  the  employee’s  position,”  in  his  letter  denying 

reimbursement, Lester stated that the actions of Guertin and Mayor 

DeStefano  that  had  led  to  their  prosecution  were  “of  a  personal 

nature,”  Letter  from  HUD  Associate  General  Counsel  to  Guertin’s 

Attorney  (Jun.  12,  2008),  Joint  App’x  77.    In  HUD’s  view,  “legal 

expenses arising from a mayor’s private business dealings, as well as 

those  arising  from  advising  the  mayor  on  such  matters,  are  not 

7 
 13‐186     
Guertin v. United States  

required  in  the  city’s  administration  of  the  CDBG  program,”  and, 

therefore, are not reimbursable.  Id.   

After  unsuccessful  attempts  to  get  HUD  to  reconsider  its 

decision, Guertin filed an action in the district court alleging, among 

other  things,  that  HUD’s  decision  to  deny  reimbursement  was 

impermissibly  arbitrary  and  violated  the  Due  Process  and  Equal 

Protection  Clauses  of  the  Fifth  Amendment.    The  parties  cross‐

moved  for  summary  judgment  and,  based  on  the  undisputed 

administrative  record,  the  district  court  granted  the  government’s 

motion,  and  denied  Guertin’s.    See  Guertin  v.  United  States,  913  F. 

Supp. 2d 1 (S.D.N.Y. 2012).   

This appeal followed.   

DISCUSSION 

We  review  a  district  court’s  grant  of  summary  judgment  de 

novo.  Natural Res. Defense Council, Inc. v. U.S. Food and Drug Admin., 

710 F.3d 71, 79 (2d Cir. 2013).  Summary judgment is proper “if the 

movant  shows  that  there  is  no  genuine  dispute  as  to  any  material 

fact and the movant is entitled to judgment as a matter of law.”  Fed. 

8 
 13‐186     
Guertin v. United States  

R. Civ. P. 56(a).  “In considering the evidence, the court must resolve 

all ambiguities, and credit all factual inferences that could rationally 

be drawn, in favor of the party opposing summary judgment even if 

contrary  inferences  might  reasonably  be  drawn.”    Natural  Res. 

Defense Council, 710 F.3d at 79 (internal quotation marks and citation 

omitted).   

The APA limits judicial review of agency action.  As relevant 

to  this dispute,  the APA  provides that a  reviewing  court  shall  only 

“hold  unlawful  and  set  aside  agency  action,  findings,  and 

conclusions  found  to  be  .  .  .  arbitrary,  capricious,  an  abuse  of 

discretion, or otherwise not in accordance with law.”  5 U.S.C. § 706.  

“Under this deferential standard of review, we must assess, among 

other matters, whether the decision was based on a consideration of 

the  relevant  factors  and  whether  there  has  been  a  clear  error  of 

judgment.”    Bechtel  v.  Admin.  Review  Bd.,  710  F.3d  443,  446  (2d  Cir. 

2013) (internal quotation marks omitted).  In doing so, we “may not 

substitute  [our]  judgment  for  that  of  the  agency”;  however  the 

“record must show that the agency examined the relevant data and 

9 
 13‐186     
Guertin v. United States  

articulated  a  satisfactory  explanation  for  its  action.”    Natural  Res. 

Defense Council, Inc. v. U.S. Envtl. Prot. Agency, 658 F.3d 200, 215 (2d 

Cir.  2011)  (citations  and  internal  quotation  marks  omitted).    An 

agency decision will thus only be set aside if it “has relied on factors 

which  Congress  had  not  intended  it  to  consider,  entirely  failed  to 

consider an important aspect of the problem, offered an explanation 

for its decision that runs counter to the evidence before the agency, 

or  is  so  implausible  that  it  could  not  be  ascribed  to  a  difference  in 

view  or  the  product  of  agency  expertise.”    Bechtel,  710  F.3d  at  446 

(quoting Nat’l Assoc. of Home Builders v. Defenders of Wildlife, 551 U.S. 

644, 658 (2007)). 

As relevant here, the CDBG program was created by statute in 

1974  as  part  of  an  effort  to  promote  the  “development  of  viable 

urban  communities,  by  providing  decent  housing  and  a  suitable 

living  environment  and  expanding  economic  opportunities, 

principally  for  persons  of  low  and  moderate  income.”    42  U.S.C.  § 

5301(c).  The municipal grantee of CDBG funds is largely in control 

of disbursement.  While this control is extensive, it is not unlimited.  

10 
 13‐186     
Guertin v. United States  

The  statute  provides  that  permissible  expenditures  include  the 

“payment  of  reasonable  administrative  costs  related  to  establishing 

and  administering  federally  approved  enterprise  zones  and 

payment  of  reasonable  administrative  costs  and  carrying  charges 

related  to  .  .  .  the  planning  and  execution  of  community 

development and housing activities.”  Id. § 5305(13).   

HUD’s regulations are more specific.  See 24 C.F.R. §§ 570.200‐

570.206.    HUD’s  criteria  include  that  any  costs  incurred  must 

conform  to  the  Office  of  Management  and  Budget’s  Circular  A‐87, 

“Cost  Principles  for  State,  Local,  and  Indian  Tribal  Governments,” 

revised  May  10,  2004  (“OMB  Circular  A‐87”).    24  C.F.R.  § 

570.200(a)(5).    OMB  Circular  A‐87  states,  under  the  heading 

“[d]efense  and  prosecution  of  criminal  and  civil  proceedings,  and 

claims,”  that  “[l]egal  expenses  required  in  the  administration  of 

[f]ederal programs are allowable.  Legal expenses for prosecution of 

claims  against  the  [f]ederal  [g]overnment  are  unallowable.”    OMB 

Circular  No.  A87,  attach.  B,  §  10(b).    In  disallowing  Guertin’s 

reimbursement,  Associate  General  Counsel  Lester  explicitly  relied 

11 
 13‐186     
Guertin v. United States  

on  OMB  Circular  A‐87.    Lester’s  letter  denying  reimbursement 

stated: 

Along similar lines, the court documents described Mr. 
Guertin’s  questioned  activities  as  being  undertaken  for 
the  mayor’s  personal  benefit  as  opposed  to  providing 
legal  services  to  carry  out  the  city’s  CDBG  program.  
The  court  presiding  over  the  case  stated  “attorney 
Guertin did wear two hats.  And in his zeal to represent 
his  private  client  DeStefano,  he  was  blinded  to  his 
obligation  to  the  City  of  Middletown.    So,  Mr.  Guertin 
did his job as attorney for a private citizen, DeStefano.”  
In  our  view,  legal  expenses  arising  from  a  mayor’s 
private business dealings, as well as those arising from 
advising the mayor on such matters, are not required in 
the city’s administration of the CDBG program. 

Joint App’x 77.   

Guertin  argues  that  HUD  acted  arbitrarily  and  capriciously 

because  Lester’s  denial  letter  was  based  upon  a  premise  that  is 

“plainly  false.”    Guertin  contends  that  his  legal  expenses  did  not 

arise  out  of  advising  DeStefano  on  DeStefano’s  private  business 

dealings,  of  which  there  was  no  evidence,  but  rather  from  the 

unproven allegations that Guertin had compromised his duties and 

obligations  as  Corporation  Counsel  in  administering  Middletown’s 

CDBG program.  We agree.   

12 
 13‐186     
Guertin v. United States  

Based  on  the  record  before  us,  we  hold  that  HUD  acted 

arbitrarily  and  capriciously  by  incorrectly  determining  that 

Guertin’s  legal  fees  were  a  result  of  Guertin’s  acting  solely  as 

DeStefano’s  private  counsel.    Lester,  referring  to  the  state  trial 

court’s  findings,  stated  that  “the  court  documents  described  Mr. 

Guertin’s questioned activities as being undertaken for the mayor’s 

personal  benefit  as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out 

the city’s CDBG program.”  Id. (emphasis added).  This is the factual 

finding relied on by Lester in explaining HUD’s denial; however, it 

is  not  supported  by  either  the  allegations  against  Guertin  in  the 

indictment or the state trial court’s verdict.   

As an initial matter, Guertin was named in eight counts of the 

indictment.  Six of those counts contain no claim of private dealing: 

they allege that the basis for criminal liability lies solely in Guertin’s 

public role as Corporation Counsel.  For example, count one charged 

that Guertin, being a public servant, schemed with intent to defraud 

the  government,  and  counts  thirty‐eight  and  forty‐one  charged 

Guertin  with  official  misconduct.    The  two  counts  that  do  not 

13 
 13‐186     
Guertin v. United States  

explicitly  charge  Guertin  in  his  role  as  Corporation  Counsel  (count 

thirty‐seven  and  forty)  both  allege  a  prohibited  conflict  of  interest 

based on Guertin acting in concert with DeStefano.  The indictment 

thus  does  not  support  HUD’s  finding  that  Guertin’s  “questioned 

activities” were undertaken only in support of DeStefano’s personal 

business  deals  “as  opposed  to  providing  legal  services  to  carry  out 

the city’s CDBG program.”   

More  importantly,  the  state  trial  court’s  verdict,  on  which 

Lester  purported  to  rely,  does  not  support  Lester’s  findings.    The 

passage from the trial court quoted by Lester’s letter states “attorney 

Guertin did wear two hats . . . So, Mr. Guertin did his job as attorney 

for a private citizen, DeStefano.”  This statement, however, referred 

to  only  one  of  the  seven  loans  underlying  the  charges  against 

Guertin and DeStefano, which dealt with a piece of property at 5‐11 

North Main Street.  In every other loan transaction at issue, there is 

no support for the proposition that Guertin acted with any purpose 

other  than  administering  the  CDBG  program.    And  in  the  loan 

transaction  in  which  the  trial  judge  perceived  a  conflict,  the  trial 

14 
 13‐186     
Guertin v. United States  

court  made  no  finding  that  Guertin  had  not  fulfilled  his 

responsibilities  as  Corporation  Counsel.    To  the  contrary,  the  trial 

court  expressly  found  that  every  single  loan  was  “properly 

considered” and “properly granted.” 

Lester’s  statement  that  the  evidence  showed  that  Guertin 

acted  “for  the  mayor’s  personal  benefit  as  opposed  to  providing 

legal services” to the City thus is not supported by the evidence that 

Lester purported to rely on.  HUD therefore “offered an explanation 

for its decision that runs counter to the evidence before the agency.”  

Bechtel, 710 F.3d at 446.   

Not only was HUD’s explanation contrary to the evidence, but 

the  district  court’s  analysis  of  HUD’s  factfinding  was  similarly 

flawed.    The  district  court  found  that  “HUD’s  factfinding 

methodology was sound” because it “relied on the verdict transcript 

to  determine  the  nature  of  the  criminal  action,  which  was  an 

eminently  reasonable  place  to  look  to  find  the  necessary  facts.”  

Guertin, 913 F. Supp. 2d at 14.  The district court further stated that 

“[o]ne  perhaps  could  debate  HUD’s  interpretation  of  the  facts 

15 
 13‐186     
Guertin v. United States  

underlying the verdict, but the only role for this Court is [to] make 

sure that HUD meets the requirement that the agency ‘examine the 

relevant  data  and  articulate  a  satisfactory  explanation  for  its 

action.’”    Id.  (quoting  Motor  Vehicle  Mfrs  Ass’n  of  U.S.,  Inc.  v.  State 

Farm Mut. Auto. Ins. Co., 463 U.S. 29, 43 (1983)).   

HUD,  however,  had  an  obligation  to  do  more.    As  indicated 

above, HUD may not rely on an explanation that runs counter to the 

relevant evidence presented to the agency, including the indictment, 

nor  could  HUD  ignore  relevant  evidence  in  the  verdict  by  relying 

solely  on  portions  favorable  to  its  own  position.    State  Farm,  on 

which the district court relied, states as much.  See Islander E. Pipeline 

Co.,  v.  McCarthy,  525  F.3d  141,  151  (2d  Cir.  2008)  (describing  State 

Farm  as  requiring  an  examination  of  “all  relevant  data”  (emphasis 

added)).  By articulating an explanation unsupported by the relevant 

facts,  HUD  thus  acted  arbitrarily  and  capriciously  in  disallowing 

16 
 13‐186     
Guertin v. United States  

Middletown  from  reimbursing  Guertin’s  legal  fees  from  CDBG 

funds, and the district court erred in not so finding.3   

In  the  usual  case,  when  an  agency  violates  its  obligations 

under  the  APA,  we  will  vacate  a  judgment  and  remand  to  the 

agency  to  conduct  further  proceedings.    See,  e.g.,  Ward  v.  Brown,  22 

F.3d  516,  522  (2d  Cir.  1994)  (in  holding  that  an  agency  acted 

arbitrarily  or  capriciously,  “the  appropriate  course  for  a  reviewing 

court  ordinarily  is  to  remand  the  case  to  the  agency”).    This  rule, 

however,  is  not  absolute.    If  an  agency  is  found  to  have  acted 

arbitrarily  or  capriciously,  “the  proper  course,  except  in  rare 

circumstances, is to remand to the agency for additional investigation 

or  explanation.”    Fla.  Power  &  Light  Co.  v.  Lorion,  470  U.S.  729,  744 

(1985) (emphasis added).  Thus, there are occasions in which remand 

to the agency for further review is not appropriate.  See, e.g., Middle 

3  We recognize that this case presents an unusual set of facts in which, 
among  other  things,  the  significant  majority  of  Guertin’s  “questioned 
activities”  were  undisputedly  undertaken  to  carry  out  the  City’s  CDBG 
program  and  were  thus  clearly  reimbursable.    We  express  no  view 
regarding whether, under different facts in which a significant proportion 
of  the  conduct  at  issue  was  not  undertaken  to  carry  out  the  relevant 
federal program and HUD’s position was consistent with the record, HUD 
could decline reimbursement of some or all of the claimant’s legal fees.   

17 
 13‐186     
Guertin v. United States  

Rio Grande Conservancy Dist. v. Norton, 294 F.3d 1220, 1226 (10th Cir. 

2002)  (holding  that  remanding  to  the  agency  was  not  appropriate 

because,  among  other  reasons,  “the  record  contains  overwhelming 

evidence”  that  the  agency  must  prepare  an  environmental  impact 

statement).    

This is one of the unusual circumstances where remand to the 

agency  for  further  proceedings  is  not  necessary  because  there  is 

compelling evidence in the record—a record that would not change 

if remanded to the agency—that Guertin is entitled to be reimbursed 

for his legal fees from Middletown’s CDBG funds.  As noted earlier, 

the  OMB  Circular  states,  under  a  heading  “[d]efense  and 

prosecution  of  criminal  and  civil  proceedings,  and  claims,”  that 

“[l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal 

programs are allowable.”  In his letter approving reimbursement of 

Novesky’s legal fees, Lester stated that Middletown may “use CDBG 

funds  to  pay  reasonable  legal  expenses  incurred  in  defense  of 

lawsuits  resulting  from its administration  of  the  CDBG  program as 

long  as  the  grantee  has  acted  with  due  diligence  in  the 

18 
 13‐186     
Guertin v. United States  

administration  of  the  program.”    Joint  App’x  69.    Further,  Lester 

noted  that  Novesky  was  entitled  to  reimbursement  because  “the 

proceedings resulted from actions undertaken in the ordinary course 

of [his] employment and the court acquitted him of all charges after 

a trial on the merits.” 

The  same  is  true  of  Guertin.    In  six  of  the  seven  loans 

underlying  the  charges  against  Guertin,  the  trial  judge  found  no 

misconduct  of  any  kind.    And  in  the  seventh  loan,  while  Guertin 

was  found  to  have  worn  “two  hats,”  the  criminal  charges  were 

dismissed, Guertin fulfilled his role as Corporation Counsel and, as 

with  the  other  transactions,  this  one  was  expressly  found  to  have 

been “properly considered” and “properly granted.”  

Accordingly,  we  hold  that  the  legal  fees  and  expenses 

incurred  by  Guertin  in  successfully  defending  the  criminal  charges 

are  “[l]egal  expenses  required  in  the  administration  of  [f]ederal 

programs” under the OMB Circular.   

19 
 13‐186     
Guertin v. United States  

CONCLUSION 

For the reasons stated above, we REVERSE the December 21, 

2012  judgment  of  the  district  court,  and  ORDER  the  United  States 

Department  of  Housing  and  Urban  Development  to  authorize 

Middletown  to  reimburse  the  criminal  defense  costs  of  plaintiff 

Richard Guertin from CDBG funds.   

20