County of Westchester v. United States Department of Housing & Urban Development

15‐2294‐cv  Cty. of Westchester v. U.S. Dep’t of Hous. & Urban Dev.  In the United States Court of Appeals for the Second Circuit         AUGUST TERM 2015  No. 15‐2294‐cv    COUNTY OF WESTCHESTER,  Plaintiff‐Appellant,    v.    UNITED STATES DEPARTMENT OF HOUSING AND   URBAN DEVELOPMENT, AND JULIAN CASTRO, AS   SECRETARY OF HOUSING AND URBAN DEVELOPMENT,  Defendants‐Appellees.          Appeal from the United States District Court for the  Southern District of New York.    Nos. 1:13‐cv‐2741, 1:15‐cv‐1992―Denise L. Cote, Judge.          ARGUED: SEPTEMBER 22, 2015  DECIDED: SEPTEMBER 25, 2015          Before: CABRANES, RAGGI, and WESLEY, Circuit Judges.        Appeal  from  a  grant  of  summary  judgment  by  the  United  States  District  Court  for  the  Southern  District  of  New  York  (Denise  L. Cote, Judge), dismissing the County of Westchester’s challenge to  the decision of the United States Department of Housing and Urban  Development  (“HUD”  or  “the  Government”)  to  withhold  funds  under  Community  Planning  and  Development  Formula  Grant  Programs.  The  County  principally  asserts  that  HUD’s  withholding  of  these  funds  violated  the  Administrative  Procedure  Act,  5  U.S.C.  §§ 701‐706  (“APA”),  and  two  other  statutory  provisions—42  U.S.C.  §§ 12705  and  12711—that  generally  prohibit  HUD’s  interference  with local public policy. On July 21, 2015, the District Court entered  judgment  in  favor  of  defendants  HUD  and  Julian  Castro,  Secretary  of  HUD.  Because  HUD’s  decision  to  withhold  the  funds  did  not  violate  federal  law,  we  AFFIRM  the  District  Court’s  judgment  of  July 21, 2015. We also VACATE IN PART the temporary injunction  issued pendente lite by a motions panel of this Court on May 1, 2015.  HUD  is  authorized  to  reallocate  the  County’s  FY  2013  funds  forthwith.  As  to  the  County’s  FY  2014  funds,  however,  HUD  is  directed  to  delay  reallocating  those  funds  until  after  the  County  exhausts its right to seek further review of this decision.           ROBERT  F.  MEEHAN,  Westchester  County  Attorney  (Linda  M.  Trentacoste,  Adam  Rodriguez, and Justin R. Adin, on the brief),  Westchester  County  Attorney’s  Office,  White Plains, NY, for County of Westchester,  Plaintiff‐Appellant.  2      DAVID  J.  KENNEDY  (Benjamin  H.  Torrance,  on  the  brief),  Assistant  United  States  Attorneys,  for  Preet  Bharara,  United  States  Attorney  for  the  Southern  District  of  New  York, New York, NY, for U.S. Department of  Housing  and  Urban  Development  and  Julian  Castro,  Secretary  of  Housing  and  Urban  Development, Defendants‐Appellees.           PER CURIAM:    For  nearly  a  decade,  plaintiff‐appellant  the  County  of  Westchester  (the  “County”  or  “Westchester”)  has  been  engaged  in  litigation with the United States Department of Housing and Urban  Development  (“HUD”  or  “the  Government”)  over  whether  the  County  has  adequately  analyzed—in  its  applications  for  HUD  funds—impediments  to  fair  housing  within  the  County’s  jurisdictions.1   1  The  County  applies  for  and  administers  HUD  grants  on  behalf  of  the  Westchester  Urban  County  Consortium,  a  collection  of  towns  and  villages  that  have  entered  into  a  cooperation  agreement  to  jointly  apply  for  HUD  funds  through the County. Cty. of Westchester v. U.S. Dep’t of Hous. & Urban Dev., Nos.  13 Civ. 2741 (DLC), 15 Civ. 1922 (DLC), 2015 WL 4388294, at *6 (S.D.N.Y. July 17,  2015).  The  municipalities  of  Mount  Pleasant,  Mount  Vernon,  New  Rochelle,  White Plains, and Yonkers do not belong to the Consortium. Id. at *6 n.5. For ease  of reference, we refer to the County’s submissions on behalf of the consortium as  “the County’s” submissions.  3      To receive grants from HUD, an applying jurisdiction, like the  County,  must  submit  an  annual  “Action  Plan”  detailing  how  the  jurisdiction  will  use  the  grants.2  Along  with  the  Action  Plan,  the  County must certify that it will “affirmatively further fair housing”  (“AFFH”).3  Under  HUD  regulations,  this  means  that  the  County  must  “conduct  an  analysis  to  identify  impediments  to  fair  housing  choice  within  the  jurisdiction”  (an  “analysis  of  impediments,”  or  “AI”)  and  promise  to  “take  appropriate  actions  to  overcome  the  effects of any impediments identified through that analysis.”4   2  See  24  C.F.R.  §§  91.15,  91.220.  HUD  has  recently  adopted  a  comprehensive  overhaul  of  the  regulations  governing  CPD  grant  application  requirements.  See  Affirmatively  Furthering  Fair  Housing,  80  Fed.  Reg.  42,272  (July 16, 2015) (to be codified at 24 C.F.R. pts. 5, 91, 92, 570, 574, 576, 903). But as  those amendments do not apply to the dispute here at issue, all citations to the  relevant regulations refer to the versions in effect prior to the amendments.  3  See 42 U.S.C. §§ 5304(b)(2), 12705(b)(15) (requiring certification that the  jurisdiction “will affirmatively further fair housing”); 24 C.F.R. § 91.225(a)(1). The  terms  of  art  “fair  housing”  and  “affirmatively  further  fair  housing”  are  worth  explaining  briefly.  Congress  passed  the  Fair  Housing  Act  (“FHA”)  in  1968  to  “provide, within constitutional limitations, for fair housing throughout the United  States.” 42 U.S.C. § 3601 (emphasis supplied); Pub. L. No. 90‐284, tit. VIII, § 801,  82  Stat.  73,  81  (1968).  To  this  end,  the  FHA  bans  discrimination  on  the  basis  of  “race,  color,  religion,  sex,  familial  status,  or  national  origin”  in  connection  with  the sale and rental of housing and other private real estate transactions. 42 U.S.C.  §§ 3604,  3605.  The  market  for  housing  is  therefore  “fair”  if  it  is  free  from  discrimination  based  on  these  protected  characteristics.  The  Supreme  Court  recently  held  that  “disparate‐impact  claims  are  cognizable  under  the  [FHA].”  Tex. Dep’t of Hous. & Cmty. Affairs v. Inclusive Communities Project, Inc., 135 S. Ct.  2507, 2525 (2015).  4 24 C.F.R. § 91.225(a)(1).   4      In  this  appeal,  the  County  challenges  final  administrative  determinations  by  HUD  to  withhold  funds  allocated  to  the  County  under  the  Community  Planning  and  Development  Formula  Grant  Programs  (“CPD  funds”)5  for  fiscal  years  (“FY”)  2011,  2013  and  2014.6  The  County’s  principal  argument  is  that  the  conditions  that  HUD  placed  on  the  allocation  of  these  CPD  funds  violated  the  Administrative Procedure Act, 5 U.S.C. §§ 701‐706 (“APA”), and two  other  statutory  provisions—42  U.S.C.  §§ 12705  and  12711—that  generally prohibit HUD’s intrusion into local public policy.7 In short,  the  County  asserts  that  HUD’s  repeated  rejection  of  the  County’s  AIs turned on a factor—the substance of local zoning policies—that  HUD was not permitted to consider.     On  July  17,  2015,  the  United  States  District  Court  for  the  Southern  District  of  New  York  (Denise  L.  Cote,  Judge)  granted   The three CPD programs at issue are: (1) the Community Development  5 Block  Grant  program  (“CDBG”);  (2)  the  Emergency  Shelter  Grant  program  (“ESG”); and (3) the HOME Investment Partnership program (“HOME”).  6  The  County’s  first  lawsuit,  Cty.  of  Westchester  v.  U.S.  Dep’t  of  Hous.  &  Urban Dev., No. 13 Civ. 2741 (DLC) (filed Apr. 24, 2013), addressed only FY 2011  CPD funds. The County’s second lawsuit, Cty. of Westchester v. U.S. Dep’t of Hous.  &  Urban  Dev.,  No.  15  Civ.  1992  (DLC)  (filed  Mar.  17,  2015), addressed  FY  2012,  2013, and 2014 CPD funds. The two lawsuits were consolidated on April 15, 2015,  and  resolved  by  the  District  Court  in  the  same  final  judgment,  which  is  the  subject  of  this  appeal.  See  2015  WL  4388294,  at  *19  n.20.  Because  the  FY  2012  funds  were  already  reallocated  to  other  jurisdictions,  the  County’s  claims  as  to  these funds are moot. See id. at *19.    The  County  also  stated  claims  under  the  Fifth  Amendment  to  the  U.S.  7 Constitution, but it has not pursued them on appeal.  5    defendants‐appellees’  motion  for  summary  judgment,  holding  that  HUD’s decision was not arbitrary or capricious and that § 12705 and  § 12711  did  “not  relieve  the  County  of  its  obligation  to  make  accurate  Certifications  and  to  produce  adequate  AIs  in  order  to  obtain CPD Funds.”8 As to these “Certifications,” the District Court  concluded  that  HUD  acted  within  its  authority  in  determining  that  the  County’s  AIs  had  failed  to  assess  the  impediments  to  fair  housing  choice  caused  by  local  zoning  ordinances  or  to  identify  actions  the  County  would  take  to  overcome  these  impediments.  Accordingly,  the  District  Court  held  that  HUD  was  justified  in  its  conclusion  that  the  County’s  plan  would  not  “affirmatively  further  fair housing,” as required by HUD regulations and the Fair Housing  Act (“FHA”).9  Because we agree that HUD’s withholding of CPD funds did  not violate federal law, we AFFIRM the District Court’s judgment of  July  21,  2015.10  We  also  VACATE  IN  PART  the  temporary   2015 WL 4388294, at *1; see id. at *25.   8  See id. *27.   9  Due to the pending expiration of some of these funds, this appeal was  10 resolved  on  an  expedited  basis.  As  noted  above,  the  County  seeks  review  of  HUD’s decision to withhold CPD funds for FY 2011, 2013, and 2014. The FY 2012  funds have already been reallocated to other jurisdictions. See note 6, ante.  The  congressional  appropriation  for  the  FY  2011  funds  expired  on  September  30,  2013.  See  Department  of  Defense  and  Full‐Year  Continuing  Appropriations Act 2011, Pub. L. No. 112‐10, Div. B, Title I, § 1103, 125 Stat. 38,  103  (2011)  (carrying  forward  previous  appropriations  bill’s  limitation  that  CPD  funds are available to be allocated for two years after the designated fiscal year).  These  funds,  therefore,  may  not  be  reallocated  to  other  jurisdictions,  but  they  6    injunction  issued  pendente  lite  by  a  motions  panel  of  this  Court  on  May 1, 2015. HUD is authorized to reallocate the County’s FY 2013  funds forthwith. As to the County’s FY 2014 funds, however, HUD  is  directed  to  delay  reallocating  those  funds  until  after  the  County  exhausts its right to seek further review of this decision.   remain  available  to  the  County  until  September  2018.  See  31  U.S.C.  §§ 1552(a),  1553(a); Cty. of Westchester v. U.S. Depʹt of Hous. & Urban Dev., 778 F.3d 412, 417  n.8  (2d  Cir.  2015)  (explaining  that  after  an  appropriation  expires,  unallocated  funds  remain  in  an  “‘expired  account,’  where  they  will  ‘retain  their  fiscal  year  identity . . . for that appropriation for an additional five fiscal years’”) (quoting 1  Gov’t  Accountability  Office,  Principles  of  Federal  Appropriations  Law  (GAO  Redbook)  5–67,  5–72  (3d  ed.  2004))  (ellipsis  in  original).  Accordingly,  because  some of the FY 2011 funds remain available to satisfy obligations to the County,  the pending dispute over these funds is not moot. See note 45, post (noting that a  total of $752,844 remains from the County’s FY 2011 allocation).   The  congressional  appropriation  for  the  FY  2013  funds  expires  on  September  30,  2015.  See  Consolidated  and  Further  Continuing  Appropriations  Act  2013,  Pub.  L.  No.  113‐6,  Div.  F,  Title  I,  § 1103,  127  Stat.  198,  412‐13  (2013).  Until then, HUD is able to reallocate the funds, which, according to HUD, total  approximately  $5  million.  We  have  therefore  sought  to  resolve  this  case  expeditiously, in order to give HUD the flexibility—if it prevailed—to reallocate  the FY 2013 funds to other jurisdictions.   Finally, the congressional appropriation for the FY 2014 funds expires on  September 30, 2016. See Consolidated Appropriations Act 2014, Pub. L. No. 113‐ 76,  Div.  L,  Title  2,  128  Stat.  5,  613‐14  (2014).  Therefore,  if  HUD  wishes  to  reallocate  these  funds—also  totaling  approximately  $5  million—it  must  do  so  before that date. As noted above and below, HUD is directed not to reallocate the  FY 2014 funds until the  County exhausts its right to seek further review of this  decision.   7    BACKGROUND    In  order  to  understand  the  current  dispute  between  the  County  and  HUD,  it  is  necessary  to  review  the  last  decade  of  litigation against the County.11   11  The  federal  government’s  contentious  relationship  with  Westchester  County goes back several decades. In December 1980, the United States filed suit  against the City of Yonkers (which is located in Westchester County) as well as  the Yonkers Community Development Agency (“CDA”) and the Yonkers Board  of  Education  (“Board”),  alleging  that  they  intentionally  selected  subsidized  housing sites in a manner that perpetuated residential racial segregation, which,  in  turn,  caused  and  perpetuated  school  segregation.  In  June  1981,  after  the  Yonkers Branch of the NAACP and one named plaintiff intervened on behalf of  themselves  and  all  others  similarly  situated,  the  case  was  certified  as  a  class  action.  A  14‐month  liability  trial  was  held  before  Judge  Leonard  B.  Sand  of  the  Southern District of New York in 1983 and 1984. Eighty‐four witnesses testified  over  the  course  of  90  trial  days,  and  the  court  received  into  evidence  the  depositions of 38 additional witnesses and thousands of documents.   In  November  1985,  Judge  Sand  found  the  City  and  CDA  liable  for  housing  segregation  and  the  City  and  Board  liable  for  school  segregation.  See  United States v. Yonkers Bd. of Educ., 624 F. Supp. 1276 (S.D.N.Y. 1985). Following  a  series  of  remedial  hearings,  the  district  court  ordered  the  City  to  undertake  several actions, including providing sites for 200 units of public housing in non‐ minority  areas,  and  reallocating  federal  housing  grants  towards  fostering  the  development  of  low‐  and  moderate‐income  housing.  The  defendants  appealed  the judgment, and in 1987, our Court concluded that the district court “properly  applied the appropriate legal principles, that its findings of fact [were] not clearly  erroneous,  and  that  its  remedial  orders  [were]  within  the  proper  bounds  of  discretion.” See United States v. Yonkers Bd. of Educ., 837 F.2d 1181, 1184 (2d Cir.  1987). Accordingly, we affirmed the district court’s judgment in all respects.  On  July  3,  2007,  the  district  court  approved  a  settlement  agreement  that  ended its supervision over implementing these Yonkers‐related remedial orders.  See No. 80 Civ. 6761 (LBS), Dkt. No. 2100 (S.D.N.Y. July 3, 2007).  8    I. The 2006 Litigation and Consent Decree    In  April  2006,  the  Anti‐Discrimination  Center  of  Metro  New  York (“the relator”) filed a qui tam lawsuit alleging that the County  violated the False Claims Act12 by submitting “false” certifications to  HUD from 2000 to 2006 in order to obtain approximately $52 million  in  housing  grants.  Under  the  relevant  statutes  and  regulations,  the  County,  as  a  recipient  of  HUD  funds,  was  required  to  certify  to  HUD that it would “affirmatively further fair housing.”13 The relator  alleged  that  the  County’s  certifications  were  “false”  within  the  meaning  of  the  False  Claims  Act  because  the  County  failed  to  analyze  impediments  to  fair  housing  or  to  develop  strategies  to  overcome these impediments, despite certifying to HUD that it had  done so.     During pretrial proceedings, the district court entered several  rulings  in  favor  of  the  relator.  On  July  13,  2007,  it  denied  the  County’s motion to dismiss, holding that relator had stated a claim  that  the  County  violated  the  False  Claims  Act  by  falsely  certifying  that  it  considered  race  when  evaluating  fair  housing  impediments  and corrective actions.14 On February 24, 2009, the district court held  12 31 U.S.C. §§ 3729‐33.   13 See 42 U.S.C. §§ 5304(b)(2), 12705(b)(15).   14  See U.S. ex rel. Anti‐Discrimination  Ctr. of Metro N.Y., Inc. v. Westchester  Cty., 495 F. Supp. 2d 375 (S.D.N.Y. 2007) (holding that a jurisdiction that certifies  that  it  will  affirmatively  further  fair  housing  as  a  condition  to  its  receipt  of  federal funds must consider the existence and impact of racial discrimination on  housing opportunities and choice).  9    that  the  County’s  certifications  to  HUD  were  false  within  the  meaning of the False Claims Act, but it denied the relator’s motion  for summary judgment on the grounds that the County’s knowledge  that  the  certifications  were  “false”  was  a  disputed  issue  of  fact  for  trial.15     On August 10, 2009, the Government intervened in the action  in  place  of  the  relator  and,  on  the  same  day,  presented  the  district  court with a consent decree that all parties—including the County— agreed to enter.16     By  settling  the  case  and  agreeing  to  the  consent  decree,  the  County avoided the risk of paying treble damages of more than $150  million. Instead, the decree obligated the County to pay $30 million  to  the  United  States—of  which  $21.6  million  would  be  credited  to  the  County’s  account  with  HUD—and  to  take  numerous  steps  to  further  “fair  housing.”17  Most  relevant  here,  the  County  agreed  to  spend $30 million of its own funds—in addition to the $21.6 million  15 See U.S. ex rel. Anti‐Discrimination  Ctr. of Metro N.Y., Inc. v. Westchester  Cty.,  668  F.  Supp.  2d  548  (S.D.N.Y.  2009)  (denying  cross‐motions  for  summary  judgment and reserving for trial on the County’s scienter).    See J.A. 353‐391 (“Stipulation and Order of Settlement and Dismissal”)  16 (“Consent Decree”).   17  Consent Decree ¶¶ 2–3.   10    in  its  HUD  account—to  build  750  units  of  affordable  housing  over  the following seven years.18 The County was required to   use  all  available  means  as  appropriate  to  achieve  the  [building  of  the  750  units],  including,  but  not  limited  to,  developing  financial  or  other  incentives  for  other  entities  to  take  steps  to  promote  [those]  objectives  .  .  .  ,  and  conditioning  or  withholding the provision of County funds  on  actions  that  promote  [those]  objectives  . . . .19  The consent decree “anticipated that the County [would build these  750  units]  by  leveraging  the  funds  that  it  is  expending  pursuant  to  [the consent decree] with supplemental funds.”20 Moreover,   [i]n  the  event  that  a  municipality  does  not  take  actions  needed  to  promote  the  [building  of  the  750  units],  or  undertakes  actions  that  hinder  [those]  objectives  .  .  .  ,  the County shall use all available means as  appropriate  to  address  such  action  or  inaction,  including,  but  not  limited  to,  pursuing legal action.21     Consent  Decree  ¶ 7.  630  of  these  750  units  must  be  built  in  18 municipalities that are less than three percent black and seven percent Hispanic.  19 Consent Decree ¶ 7(i).   20 Id.   21 Consent Decree ¶ 7(j).   11      Additionally,  the  consent  decree  required  the  County  to  complete,  within  120  days,  an  analysis  of  impediments  to  fair  housing  choice  (“AI”)  “deemed  acceptable  by  HUD.”22  The  decree  specifically required that the AI  (b) identify and analyze, inter alia:  (i)  the  impediments  to  fair  housing  within  its  jurisdiction,  including  impediments  based  on  race  or  municipal resistance to the development  of affordable housing; [and]  (ii)  the  appropriate  actions  the  County  will  take  to  address  and  overcome  the  effects of those impediments . . . .23     The  County  also  agreed  to  “promote,  through  the  County  Executive, legislation . . . to ban ‘source‐of‐income’ discrimination in  housing.”24 Such legislation prohibits landlords from refusing to rent  to a tenant because that tenant’s income comes from Social Security  22 Consent Decree ¶¶ 32, 32(b).   23  Consent  Decree  ¶  32(b).  These  requirements  mirror  those  imposed  by  statute and regulation on all grant applicants, as discussed at notes 73 to 90, post,  and accompanying text.   24 Consent Decree ¶ 33(g).  12    benefits or from state or federal public assistance programs, such as  “Section 8.”25    Finally, the consent decree provided for the appointment of a  monitor to oversee compliance, to recommended additional actions  needed  to  ensure  compliance,  and  to  assess  “whether  the  County  has  taken  all  possible  actions  to  meet  its  obligations  .  .  .  including  . . . promoting  inclusionary  and  other  appropriate  zoning  by  municipalities  by  offering  incentives, and,  if  necessary, taking  legal  action.”26 The appointment of the monitor was to last “for so long as  the  County’s  obligations”  under  the  consent  decree  “remain  unsatisfied.”27  The  consent  decree  also  created  a  dispute  resolution  process whereby the parties could submit grievances for the monitor  to resolve.28  25 Section 8 refers to a well‐known program administered by HUD, which  provides  low‐income  housing  assistance  in  the  form  of  vouchers.  See  Salute  v.  Stratford Greens Garden Apartments, 136 F.3d 293, 296 (2d Cir. 1998).  26 Consent Decree ¶ 15.   27 Consent Decree ¶ 10.   Consent Decree ¶ 14. The consent decree provided for judicial review of  28 the monitor’s decisions:  Within  ten  (10)  business  days  of  receipt  of  the  Monitor’s  report and recommendation, the County or the Government may  seek additional review from the magistrate judge assigned to this  case;  otherwise,  the  Monitor’s  resolution  shall  be  final,  binding  and  non‐appealable.  Should  the  County  or  the  Government  seek  such  additional  review  from  the  assigned  magistrate  judge,  the  relevant  provisions  of  the  Federal  Rules  of  Civil  Procedure,  the  13    II. 2011 Litigation    The  August  2009  consent  decree  settled  all  False  Claims  Act  charges stemming from the County’s applications for HUD funding  from 2000 to 2009. Since 2009, however, the County has continued to  apply for CPD funds. The present dispute concerns HUD’s rejection  of  the  County’s  post‐consent  decree  applications  for  funding.  Specifically, this litigation concerns HUD’s decision to withhold the  County’s CPD funds for FY 2011, 2013, and 2014.29    The  County  first  challenged  HUD’s  withholding  of  its  CPD  funds for FY 2011. As noted above, the consent decree required the  County to make efforts to ban “source‐of‐income discrimination.” In  2009,  the  County’s  Board  of  Legislators  debated  a  bill  to  meet  this  obligation.  The  County  Executive  at  the  time,  Andrew  Spano,  sent  letters to advocacy organizations expressing support for the pending  bill,  and  to  the  leadership  of  the  County  Board  of  Legislators  encouraging them to pass the bill. Although the Board failed to pass  the legislation in 2009, an identical bill was reintroduced in 2010. On  June  14,  2010,  the  Board  passed  a  slightly  modified  version  of  the  Local  Rules  and  the  Court’s  Individual  Rules  governing  reports  and recommendations from a magistrate judge shall apply.  Consent  Decree  ¶  14(d).  The  district  court  appointed  as  monitor  James  E.  Johnson of Debevoise & Plimpton LLP.    It  is  not  apparent  from  the  record  whether  the  County  received  CPD  29 funding  for  FY  2010.  The  County’s  CPD  funds  for  FY  2012,  however,  were  withheld and reallocated to other jurisdictions. See note 6, ante.  14    bill,  but,  on  June  25,  2010,  the  newly  elected  County  Executive,  Robert Astorino, vetoed it.    Under the consent decree, the County’s revised AI was due on  December  8,  2009.  After  HUD  granted  several  of  the  County’s  extension  requests,  the  County  submitted  a  revised  AI  on  July  23,  2010.  On  December  21,  2010,  HUD  rejected  the  revised  AI  in  a  six‐ page  letter  to  the  County,  in  which  HUD  described  actions  the  County  could  take  to  make  its  AI  acceptable,  including  identifying  the  steps  it  would  take  to  ban  “source‐of‐income”  discrimination  and  to  overcome  “exclusionary  zoning  practices.”  In  April  2011,  having  not  received  a  revised  AI,  HUD  notified  the  County  that  it  intended  to  reject  the  County’s  FY  2011  “certification”  that  the  County would “affirmatively further fair housing.”30     On  July  11,  2011,  the  County  submitted  another  revised  AI,  which HUD also rejected. By letter dated July 13, 2011, HUD rejected  the  County’s  proposed  AI  because  it  “did  not  incorporate  the  Corrective  Actions”  that  HUD  had  earlier  specified,  including  “promotion  of  source‐of‐income  legislation  or  plans  to  overcome  exclusionary  zoning  practices.”31  HUD  therefore  rejected  the  County’s  AI  and  disapproved  its  FY  2011  Action  Plan  “as  substantially  incomplete.”  Accordingly,  HUD  officially  notified  the  County  that  it  intended  to  withhold  the  funds  allocated  to  the  County for FY 2011.   30 J.A. 113.  31 J.A. 124‐25.  15      HUD’s withholding of FY 2011 funds prompted the referral of  two issues to the monitor. On November 14, 2011, the monitor found  that:  (1)  the  County  breached  its  obligation  to  promote  source‐of‐ income  legislation;  and  (2)  the  County  was  required  to  analyze  the  effect  of  zoning  ordinances  in  its  AI.32  On  December  7,  2011,  the  County  objected  to  the  monitorʹs  findings  and  sought  review  from  Magistrate Judge Gabriel W. Gorenstein.     On March 16, 2012, Magistrate Judge Gorenstein sustained the  County’s  objection  to  the  monitor’s  report  in  part,  concluding  that  the  County  Executive’s  veto of  the  source‐of‐income  legislation  did  not  constitute  a  breach  of  the  consent decree.33  Specifically,  he  held  that the County Executive’s obligation to promote the legislation did  not obligate the County Executive to sign the bill once the Board of  Legislators passed it.     However,  Magistrate  Judge  Gorenstein  overruled  the  County’s  other  objections.  Specifically,  the  County  had  challenged  the monitor’s conclusion that the County was required (1) to specify  a  strategy  to  overcome  exclusionary  zoning  practices,  and  (2) to  identify the types of zoning practices that would, if not remedied by    United  States  ex  rel.  Anti‐Discrimination  Ctr.  v.  Westchester  Cty.,  No.  06  32 Civ. 2860 (DLC), 2011 WL 7563042, at *1 (S.D.N.Y. Nov. 14, 2011) (“2011 Report”).  The  monitor’s  first  finding  was  later  mooted  by  the  County’s  adoption  of  “source‐of‐income” legislation. See note 45, post.    See  United  States  ex  rel.  Anti‐Discrimination  Ctr.  of  Metro  N.Y.,  Inc.  v.  33 Westchester Cty., No. 06 Civ. 2860 (DLC) (GWG), 2012 WL 917367, at *7 (S.D.N.Y.  Mar. 16, 2012).   16    the  municipality,  prompt  the  County  to  pursue  legal  action.  With  respect  to  these  objections,  Magistrate  Judge  Gorenstein  ruled  in  favor of HUD, concluding that the County was required to analyze  the  effect  of  zoning  laws  in  its  AI.  Accordingly,  Magistrate  Judge  Gorenstein  held  that  the  monitor  and  HUD  could  require  the  County to explain how it intended to persuade its municipalities to  remove exclusionary zoning practices, and what steps it would take  if  a  municipality  refused.  The  County  did  not  appeal  this  aspect  of  the Magistrate Judge’s ruling.34    The United States did, however, appeal his ruling concerning  “source‐of‐income”  legislation.  On  May  3,  2012,  the  district  court  reversed this aspect of the ruling, agreeing with the monitor that the  County  Executive’s  veto  of  the  source‐of‐income  legislation  was  a  breach of the consent decree.35     On  April  5,  2013,  we  affirmed  the  May  3,  2012  order  of  the  district  court,36  holding  that:  (1)  the  district  court  had  jurisdiction  over  enforcement  and  interpretation  of  the  consent  decree;  (2)  the  County  breached  its  duty  under  the  consent  decree  to  promote  source‐of‐income  legislation  through  its  County  Executive;  (3)  the   After neither party objected to the Magistrate Judge’s rulings as to the  34 zoning issues, the district court adopted them on appeal. See United States ex rel.  Anti‐Discrimination  Ctr.  of  Metro  N.Y.,  Inc.  v.  Westchester  Cty.,  No.  06  Civ.  2860  (DLC), 2012 WL 1574819, at *11 (S.D.N.Y. May 3, 2012).   35 Id.     See  United  States  ex  rel.  Anti‐Discrimination  Ctr.  of  Metro  N.Y.,  Inc.  v.  36 Westchester Cty., 712 F.3d 761 (2d Cir. 2013).   17    consent decree continued to bind successive elected County officials;  (4) the “unmistakability doctrine”37 did not apply to interpretation of  the consent decree; (5) the consent decree did not strip the County of  any essential attribute of sovereignty; and (6) the consent decree did  not violate the Constitution’s Guarantee Clause.38  III. The 2013 Litigation    As noted above, the monitor’s report in November 2011 found  that  the  County  was  required  to  analyze  the  effect  of  zoning  ordinances in its AI.39 Specifically, the monitor concluded that  37  The  unmistakability  doctrine  is  a  rule  of  contract  construction  that  provides that in a contract with a sovereign government, “an ambiguous term of  a  grant  or  contract  [will  not]  be  construed  as  a  conveyance  or  surrender  of  sovereign power.” United States v. Winstar Corp., 518 U.S. 839, 878 (1996). We held  that  the  unmistakability  doctrine  of  contract  construction  did  not  apply  to  the  interpretation of the consent decree, because the decree unambiguously required  the  County  to  encourage  passage  of  the  source‐of‐income  legislation,  which  necessarily  precluded  the  County  Executive’s  veto  of  a  bill  passed  by  County  Board.  712  F.3d  at  772‐73.  Because  the  County  expressly  agreed  to  take  specific  action related to this legislation, the County was not “incidentally disabled” from  undertaking any sovereign acts. Id.    The  Guarantee  Clause,  U.S.  Const.  art.  IV,  §  4,  states  that  the  “United  38 States  shall  guarantee  to  every  State  in  this  Union  a  Republican  Form  of  Government.” We held that the County’s claim under the Guarantee Clause was  a nonjusticiable political question and, even if it was not, that the County failed  to present any evidence that it was deprived of a republican form of government.  See 712 F.3d at 774‐75.     Magistrate  Judge  Gorenstein  overruled  the  County’s  objection  to  this  39 ruling, and the County did not appeal. See note 34, ante, and accompanying text.  18    [t]he  County  should,  at  a  minimum,  assess  the  impact  of  each  of  the  following  zoning  practices  or  explain  why  the  analysis  of  the  listed  practices  .  .  .  would  not  be  helpful  to  understanding  the  impact  of  the  zoning  ordinances taken as a whole:   Restrictions  that  limit  or  prohibit  multifamily housing development;     Limitations on the size of a development;     Limitations  directed  at  Section  8  or  other  affordable  housing,  including  limitations  on such developments in a municipality;     Restrictions  that  directly  or  indirectly  limit the number of bedrooms in a unit;     Restrictions  on  lot  size  or  other  density  requirements  that  encourage  single‐ family  housing  or  restrict  multifamily  housing; and     Limitations on townhouse development.40  Therefore, since 2012, HUD has considered the requirement that the County’s AI  include the effect of zoning policies to be law of the case.    2011 Report, 2011 WL 7563042, at *7. The monitor went on to direct the  40 County to (1) “develop a clear strategy that encourages compliance by municipal  governments  .  .  .  [and]  explain[s]  how  [the  County]  intends  to  persuade  municipalities to follow [its] recommendations and what additional steps, if any,  19      After  the  monitor  issued  his  report  in  November  2011—and  while  litigation  before  the  district  court  and  this  Court  was  pending—the County submitted a series of zoning analyses to HUD,  all  of  which  were  rejected.  Specifically,  HUD  informed  the  County  that,  in  its  view,  the  County’s  submissions  contained  flawed  data  analysis,  failed  to  address  whether  zoning  practices  were  exclusionary  under  state  and  federal  law,  and  lacked  adequate  strategies  for  bringing  about  changes  to  problematic  zoning  practices in some of the County’s municipalities.    On March 25, 2013, HUD notified the County that it intended  to  reallocate  the  $7.4  million  it  had  withheld  in  FY  2011  funds.41  Because  the  congressional  appropriation  for  these  funds  was  set  to  expire on September 30, 2013, HUD gave the County until April 25,  it will take if those recommendations are not followed”; (2) “[d]evelop a process  for notifying municipalities of zoning issues that hinder the County’s obligations  under  the  Settlement  and  changes  that  must  be  made,  and  if  not  made,  the  consequences  of  municipalities’  failure  to  make  them”;  (3)  “[d]evelop  a  process  to  involve  municipal  decision‐makers  in  consultation  regarding  changes  in  zoning and land use restrictions”; and (4) “[p]rovide a description of how these  requirements  will  be  included  in  future  contracts  or  other  written  agreements  between the County and municipalities.” Id. at *7‐8. The monitor also expressed  “the  view  that  litigation  is  a  powerful  lever  the  County  may  exercise  to  bring  municipal governments into compliance, and that the County must identify the  types  of  zoning  practices  that  would,  if  not  remedied  by  the  municipality,  lead  the County to pursue legal action.” Id. at *9.     J.A.  236‐38.  The  breakdown  was  approximately  $5.4  million  in  CDBG  41 funds,  $1.7  million  in  HOME  funds,  and  $400,000  in  ESG  funds.  See  2015  WL  4388294, at *13 n.10.  20    2013  to  submit  an  acceptable  AI  and  Action  Plan  to  address  “exclusionary zoning.”     One day before this deadline, the County submitted a revised  AI and filed suit against HUD in federal court, asserting that HUD’s  denial of the County’s CPD funds for FY 2011 was a violation of the  APA and 42 U.S.C. § 12711.42 As relief, the County requested that the  court:  (1)  enjoin  HUD’s  reallocation  of  the  County’s  FY  2011  grant  funds; (2) declare that HUD’s rejection of its FY 2011 AI and Action  Plan  violated  the  APA  and  § 12711;  and  (3) order  HUD  to  approve  the County’s FY 2011 submission for CPD funds.43     On  August  14,  2013,  Judge  Cote  granted  HUD’s  motion  to  dismiss  the  complaint  in  its  entirety.  As  to  the  APA  claims,  the  district court ruled that HUD’s rejection of the County’s submissions  was  an  act  “committed  to  agency  discretion  by  law,”  see  5  U.S.C.  42 Section 12711 states:  Notwithstanding  any  other  provision  of  this  subchapter  or  subchapter II of this chapter, the Secretary shall not establish any  criteria  for  allocating  or  denying  funds  made  available  under  programs  administered  by  the  Secretary  based  on  the  adoption,  continuation,  or  discontinuation  by  a  jurisdiction  of  any  public  policy,  regulation,  or  law  that  is  (1)  adopted,  continued,  or  discontinued  in  accordance  with  the  jurisdictionʹs  duly  established authority, and (2) not in violation of any Federal law.    See  Cty.  of  Westchester  v.  U.S.  Dep’t  of  Hous.  &  Urban  Dev.,  No.  13  Civ.  43 2741 (DLC) (filed Apr. 24, 2013).  21    § 701(a)(2),  and  thus  not  subject  to  judicial  review.44  The  district  court  also  concluded  that  the  County  failed  to  state  a  claim  under  § 12711.45     On February 18, 2015, we affirmed the dismissal (as moot) of  claims  relating  to  funds  that  had  been  reallocated  to  other  jurisdictions,  but  vacated  the  district  court’s  dismissal  of  claims  relating to funds—exclusively under the HOME program—that had  not yet been reallocated.46 We concluded that the district court erred  in  dismissing  the  County’s  APA  claims  as  to  these  funds,  because  the statutes governing HUD’s administration of the HOME program  provided  meaningful  standards  against  which  to  judge  HUD’s  exercise of discretion and, thus, HUD’s actions were not “committed  to  agency  discretion  by  law”  and  could  be  reviewed  by  the  courts.    See  Cty.  of  Westchester  v.  U.S.  Dep’t  of  Hous.  &  Urban  Dev.,  No.  13  Civ.  44 2741 (DLC), 2013 WL 4400843, at *3 (S.D.N.Y. Aug. 14, 2013).    The  County  appealed  this  ruling  and,  on  August  20,  2013,  sought  a  45 temporary  restraining  order  and  preliminary  injunction.  HUD  agreed  not  to  obligate  funds  to  other  jurisdictions  until  a  panel  of  this  Court  considered  the  County’s  application.  On  September  25,  2013,  we  denied  the  application  for  a  stay. See Cty. of Westchester v. U.S. Depʹt of Hous. & Urban Dev., 531 F. App’x 178  (2d Cir. 2013) (summary order). We also dismissed as moot the County’s appeal  from the dismissal of its § 12711 claim—which had been based on the failure to  adopt  “source‐of‐income”  legislation—because,  by  that  time,  the  County  had  passed  such  legislation.  Id.  HUD  subsequently  reallocated  the  majority  of  the  County’s FY 2011 grant allocation before the appropriation expired on September  30,  2013.  Of  the  approximately  $7.4 million  initially  allocated  to  the  County,  all  but $752,844 was reallocated.   46 See Westchester v. U.S. Dep’t of Hous. & Urban Dev., 778 F.3d 412 (2d Cir.  2015).   22    Accordingly,  we  affirmed  the  district  court’s  order  of  dismissal  insofar  as  it  dismissed  as  moot  claims  for  funds  that  had  been  reallocated  to  other  jurisdictions,  vacated  the  order  insofar  as  it  dismissed  claims  for  the  remaining  $752,844  in  HOME  funds  that  had  not  been  reallocated,  and  remanded  the  cause  to  the  district  court for further proceedings.   IV. The Monitor’s Zoning Analysis     While  proceedings  concerning  the  FY  2011  funds  were  pending, the monitor prepared two reports on the impact of zoning  laws in Westchester County.47     The  first  of  these  reports,  filed  on  September  13,  2013,48  analyzed the zoning codes of the municipalities in the County under  state  and  federal  law—applying  Berenson  v.  Town  of  New  Castle,  38  N.Y.2d  102  (1975),  and  Huntington  Branch,  NAACP  v.  Town  of  47 The County asserts that the monitor lacks authority to conduct such an  analysis. However, as Magistrate Judge Gorenstein stated in 2012, the monitor is  required  under  the  consent  decree  to  “conduct  an  assessment  of  the  County’s  efforts  and  progress  related  to  the  obligations  set  forth  in  [the  consent  decree],  particularly  those  described  in  paragraph  7,”  and  “the  Monitor  ‘may  consider  any information appropriate’ that will help him ‘determine whether the County  has taken all possible actions to meet its obligations under this [consent decree],  including,  but  not  limited  to  . . . promoting  inclusionary  and  other  appropriate  zoning  by  municipalities  by  offering  incentives,  and,  if  necessary,  taking  legal  action.’” 2012 WL 917367, at *7 (quoting Consent Decree ¶ 15). The County did  not appeal this ruling, and the district court adopted it. See 2012 WL 1574819, at  *11; see also note 34, ante, and accompanying text.   48 See J.A. 404‐64.   23    Huntington, 844 F.2d 926 (2d Cir.), aff’d in part, 488 U.S. 15 (1988). The  state‐law  Berenson  standard  considers  whether  zoning  practices  are  “exclusionary”  based  on  socioeconomic  status.49  The  federal  Huntington standard considers whether facially neutral zoning laws  have a discriminatory impact on racial and ethnic minorities.50    In  its  various  AIs  submitted  to  HUD,  the  County  concluded  that  there  was  no  evidence  of  exclusionary  zoning  in  any  of  the  31  eligible municipalities in Westchester County.51 HUD concluded that   Under Berenson, a municipality’s zoning statute is examined as a whole  49 to  determine  whether  it  fosters  “a  balanced  and  integrated  community.”  Berenson,  38  N.Y.2d  at  109.  The  analysis  consists  of  two  prongs:  (1)  the  municipality  must  “provide[  ]  a  properly  balanced  and  well[‐]ordered  plan  for  the  community,”  id.  at  110;  and  (2)  municipalities  must  consider,  weigh,  and  balance  both  local  and  regional  housing  needs  due  to  the  effect  that  zoning  ordinances may have on areas outside the municipality, see id.   50  Under  Huntington,  a  zoning  code  is  presumptively  exclusionary  if  it  (1) restricts  multifamily  or  two‐family  housing  to  districts  with  disproportionately  large  minority  populations;  or  (2) disparately  impacts  minorities  by  restricting  the  development  of  housing  types  disproportionately  used by minority residents. “Once a plaintiff has made a prima facie showing of  discriminatory  effect,  a  defendant  must  present  bona  fide  and  legitimate  justifications  for  its  action  with  no  less  discriminatory  alternatives  available.”  Huntington,  844  F.2d  at 939;  but  see  Inclusive  Communities,  135  S.  Ct.  at 2523  (“A  plaintiff  who  fails  to  allege  facts  at  the  pleading  stage  or  produce  statistical  evidence demonstrating a causal connection cannot make out a prima facie case  of disparate impact.”); id. (“Zoning officials . . . must often make decisions based  on a mix of factors, both objective (such as cost and traffic patterns) and, at least  to some extent, subjective (such as preserving historic architecture).”).    These  31  municipalities  are  Ardsley,  Bedford,  Briarcliff  Manor,  51 Bronxville,  Buchanan,  Cortlandt,  Croton‐on‐Hudson,  Dobbs  Ferry,  Eastchester,  Harrison, Hastings‐on‐Hudson, Irvington, Larchmont, Lewisboro, Mamaroneck,  Mount  Pleasant,  New  Castle,  North  Castle,  North  Salem,  Ossining,  Pelham,  24    these  AIs  were  inadequate  for  various  reasons,  including  that  they  used inaccurate data, conducted flawed analysis concerning whether  zoning  laws  within  the  County  were  exclusionary,  and  failed  to  propose  strategies  for  overcoming  exclusionary  zoning  laws  in  certain municipalities.    The  purpose  of  the  monitor’s  2013  report  was  to  assess  whether  the  County  was  correct  that  none  of  its  31  eligible  communities  had  exclusionary  zoning  laws,  or  whether  HUD  was  correct  that  the  County’s  analysis  was  flawed,  inaccurate,  and  incomplete. The monitor concluded:    Twenty‐four  out  of  31  municipalities  provide opportunities to develop affordable  housing  and  four  of  these  municipalities  have  zoning  codes  that  provide  sufficient  opportunities for affordable housing to meet  regional need and are exemplary in terms of  their  efforts  to  provide  opportunities  for  affordable  housing.  Seven  municipalities,  however,  have  restrictions  on  multifamily  housing  and  other  sources  of  affordable  housing  that  would  meet  the  definition  of  exclusionary  under  the  Berenson  line  of  cases.  Additionally,  some  municipalities,  whether  likely  to  be  deemed  exclusionary  under  Berenson  or  not,  have  evidence  that  Pelham  Manor,  Pleasantville,  Pound  Ridge,  Rye,  Rye  Brook,  Scarsdale,  Somers,  Tarrytown, Tuckahoe, and Yorktown. J.A. 473‐74.   25    limitations  on  multifamily  zoning  might  have a disparate impact on certain minority  groups,  suggesting  that  they  might  be  deemed  exclusionary  under  Huntington.  Therefore,  the  County’s  conclusion  that  exclusionary  zoning  does  not  exist  anywhere  in  Westchester  is  not  supported  by its own data.52     The  seven  municipalities  that  the  monitor  concluded  “had  zoning  ordinances  that  limited  affordable  housing  or  made  the  development  of  affordable  housing  practically  infeasible”  were  Croton‐on‐Hudson,  Harrison,  Lewisboro,  Mamaroneck,  Ossining,  Pelham  Manor,  and  Pound  Ridge.53  After  the  report  was  issued,  however,  each  of  these  municipalities  met  with  the  monitor,  and  three  of  them—Mamaroneck,  Ossining,  and  Pound  Ridge—were  removed from the list. As the monitor later explained, Mamaroneck  “adopted  the  model  zoning  ordinance,  expanded  the  allowance  of  multifamily  housing,  and  approved  the  construction  of  ten  affordable  housing  units.”54  Ossining  and  Pound  Ridge  also  “made  considerable  progress  in  reforming  their  zoning  codes  to  expand  opportunities for the development of affordable housing.”55   52 J.A. 456‐57.   53  J.A.  1045  (applying  the  two‐prong  analysis  of  Berenson,  38  N.Y.2d  at  102).   54 J.A.1045‐46.   55 J.A.1046.  26      On  September  8,  2014,  the  monitor  issued  another  report.56  The  2013  report  had  mostly  analyzed  whether  the  jurisdiction’s  zoning  codes  were  socioeconomically  exclusionary  under  Berenson.  The 2014 report focused on whether the jurisdiction’s zoning codes  had  a  discriminatory  impact  on  racial  and  ethnic  minorities  under  Huntington. The monitor concluded:    Of  the  31  eligible  municipalities,  25  municipalities  neither  perpetuated  racial  and  ethnic  clustering  by  restricting  multifamily  or  affordable  housing  to  districts  with  a  disproportionately  large  minority  population  nor  disparately  impacted  the  countywide  minority  household  population  by  restricting  the  development  of  housing  that  minority  residents disproportionately use in violation  of the Huntington standard.      Prima  facie  evidence  of  Huntington  violations  did  exist,  however,  with  respect  to  six  municipalities.  The  evidence  shows  that these municipalities either restricted as‐ of‐right  multi‐  or  two‐family  housing  development  to  districts  with  disproportionately high minority household  populations  or  restricted  the  development  56  See J.A. 465‐588. The District Court did not consider the 2014 report to  be  part  of  the  administrative  record  because  it  post‐dated  the  HUD  decisions  challenged by the County in this litigation. See 2015 WL 4388294, at *26 n.26.   27    of housing types disproportionately used by  minorities.  The  next  step  for  these  municipalities  is  to  present  evidence  that,  despite  the  impact  on  minority  residents,  their  zoning  ordinances  were  furthering  a  legitimate,  substantial  governmental  interest  and  no  alternative  would  achieve  that  interest  with  less  discriminatory  effect.  The  [m]onitor  looks  forward  to  engaging  with these six municipalities in the future.57  The six municipalities that the monitor concluded had zoning codes  that  were  presumptively  exclusionary  under  Huntington  were  Harrison, Larchmont, Lewisboro, North Castle, Pelham Manor, and  Rye Brook.58     On  October  24,  2014,  the  Government  sent  a  letter  to  the  monitor—with  a  copy  sent  to  the  County—which  stated  that  the  County’s  adoption  of  the  monitor’s  2013  and  2014  reports  would  satisfy  its  obligation  to  submit  an  acceptable  AI.59  Specifically,  the  Government  stated  that  the  submission  of  these  reports  “would  satisfy the County’s obligation to identify zoning ordinances that act  as impediments to fair housing, as required by the [consent decree],  57 J.A. 587‐88.   58 J.A. 474.   59 J.A. 589‐92.   28    42 U.S.C. §§ 5304(b)(2) and 12705(b)(15), 24 C.F.R. § 91.225(a)(1), and  by HUD’s Fair Housing Planning Guide.”60     The  County  declined  to  adopt  the  monitor’s  reports  or  to  incorporate any of the findings of the reports into its own future AIs.   V. This Case    On February 3, 2015, HUD advised the County that its failure  to receive a grant for FY 2012 had resulted in the termination of its  qualification  as  a  Community  Development  Block  Grant  (“CDBG”)  urban county and HOME participating jurisdiction, and that until it  requalified, it was ineligible to receive CPD funds.61 This termination  also  affected  the  remainder  of  the  County’s  FY  2013  and  FY  2014  funds under the CDBG and HOME programs, and HUD advised the  County that it would proceed to reallocate these funds as well.62 The  County’s  total  allocation  for  FY  2013  and  FY  2014  was  approximately $10 million.  60 J.A. 589.    See J.A. 78. HUD had previously notified the County of its rejection of  61 the  County’s  FY  2012  certification  and  disapproval  of  the  2012  Action  Plan.  On  April  23,  2014,  HUD  informed  the  County  that  it  was  reallocating  its  FY  2012  funds, which totaled approximately $5.2 million. See id. The County did not take  any legal action to prevent reallocation of these funds, which, as of September 30,  2014, were obligated to other jurisdictions. Id.  On May 9, 2014, the County informed HUD that it would not be seeking  requalification  under  the  CPD  programs  for  the  FY  2015  to  FY  2017  period.  See  id.; 2015 WL 4388294 at *2 n.3, *18.  62 See J.A. 78.   29      On March 17, 2015, the County filed its second lawsuit, which  primarily  sought  to  enjoin  the  reallocation  of  FY  2013  and  FY  2014  CPD funds.63 The case was deemed related to the 2013 litigation and  assigned to Judge Cote.     On  March  19,  2015,  HUD  informed  the  County  that  its  FY  2013  and  FY  2014  CPD  Funds  could  be  “obligated”  to  other  jurisdictions  as  early  as  April  3,  2015.64  That  same  day,  the  County  filed  a  motion  for  a  preliminary  injunction  to  prevent  HUD  from  disbursing  the  County’s  CPD  Funds  for  FY  2013  and  FY  2014  to  other  jurisdictions.65  On  March  27,  2015,  the  District  Court  denied  the motion for a preliminary injunction from the bench, concluding  that  the  County  had  failed  to  establish  “irreparable  harm”  or  “likelihood of success on the merits.”66 The District Court ordered an  expedited schedule for the underlying merits litigation, whereby the  parties would submit their cross‐motions for summary judgment by  May 22, 2015.     See  Cty.  of  Westchester  v.  U.S.  Dep’t  of  Hous.  &  Urban  Dev.,  No.  15  Civ.  63 1992  (DLC)  (filed  Mar.  17,  2015).  The  County  abandoned  its  claims  for  FY  2012  CPD  funds  and  all  lead‐paint  grant  funds,  which  were  reallocated  before  this  lawsuit. See 2015 WL 4388294 at *20 & n.21.  64 J.A. 83.    At  a  hearing  on  March  27,  2015  before  Judge  Cote,  the  Government  65 explained  that  these  funds  were  already  in  the  process  of  being  reallocated  to  other  jurisdictions—the  CDBG  funds  to  other  municipalities  in  the  region,  including  New  York,  Yonkers,  and  Mount  Vernon,  the  HOME  funds  to  approximately 588 other municipalities, and the ESG funds to the State of New  York for use within the County. See J.A. 632‐33.   66 J.A. 655‐59.  30      On  March  30,  2015,  the  County  appealed  the  District  Court’s  denial  of  its  motion  for  a  preliminary  injunction.  On  April  3,  2015,  the County filed a motion with this Court for an injunction pending  appeal  and  for  a  Temporary  Restraining  Order  (“TRO”).  On  April  20, 2015, this Court granted the County’s request for a TRO pending  resolution  of  its  motion.67  On  May  1,  2015,  a  motions  panel  of  this  Court  granted  the  County’s  motion  and  enjoined  HUD  from  obligating  the  FY  2013  or  FY  2014  funds  at  issue  during  the  pendency of the County’s appeal from the denial of the preliminary  injunction.68     On July 17, 2015, while the County’s appeal from the denial of  the preliminary injunction was pending, the District Court resolved  the  case  on  the  merits,  granting  HUD’s  motion  for  summary  judgment and dismissing the County’s complaints in their entirety.69  Because  both  sides  agreed  that  this  final  judgment  mooted  the  County’s then‐pending appeal, we dismissed that appeal, but left in  place  an  injunction  pending  resolution  of  the  appeal  from  the  District  Court’s  July  21,  2015  final  judgment.70  This  appeal  then  followed.    See No. 15‐979‐cv, Dkt. No. 34 (“HUD shall not reallocate the County’s  67 entitlement  [to]  FY  2013  and  FY  2014  CPD  Funds  pending  resolution  of  the  County’s motion.”).  68 See No. 15‐979‐cv, Dkt. No. 39.     See  2015  WL  4388294,  at  *6.  As  noted  above,  the  two  complaints  69 resolved by the District Court were No. 13 Civ. 2741 and No. 15 Civ. 1992.  70 See No. 15‐979‐cv, Dkt. Nos. 90, 100; No. 15‐2294‐cv, Dkt. No. 13.   31    DISCUSSION    The broader dispute between the County and HUD implicates  many  “big‐picture”  questions.  Beyond  prohibiting  direct  discrimination  based  on  race  or  other  protected  categories,  what  must a jurisdiction do to “affirmatively further fair housing”? What  is  the  difference,  if  any,  between  furthering  “fair”  housing  and  furthering  “affordable”  housing?  How  much  control  may  HUD  exert  over  local  policies,  which,  in  its  view,  impede  the  creation  of  “fair” or “affordable” housing? And if conflicts of this sort between  HUD  and  local  governments  are  to  be  avoided,  is  the  simplest  solution to avoid applying for federal funds in the first place?    This  appeal,  however,  presents  a  much  narrower  question:  May  HUD  reject  a  jurisdiction’s  application  for  funding  because  it  determines  that  the  jurisdiction’s  analysis  of  impediments  fails  to  adequately  consider  the  potential  exclusionary  impact  of  the  jurisdiction’s  zoning  laws?71  Because  the  answer  to  this  narrow  question is yes, we affirm the District Court’s judgment.    Or to put it another way: can a local government that applies for HUD  71 grants avoid complying with the conditions imposed by HUD? The answer—as  many local governments have discovered to their sorrow, in a variety of settings  involving  federal  grants  and  contracts—is  no.  See  generally  Richard  B.  Cappalli,  Rights and Remedies Under Federal Grants (Bureau of National Affairs 1979).  32      In  the  sections  that  follow,  we  first  describe  the  relevant  statutory  requirements  and  then  analyze  the  County’s  challenge  to  HUD’s action under the APA and §§ 12705 and 12711.72  I. Statutory Framework    The  County  challenges  HUD’s  withholding  of  Community  Planning and Development Formula Grant Program (“CPD”) funds  distributed  under  three  different  programs:  the  Community  Development  Block  Grant  (“CDBG”)  program,  the  Emergency  Solutions  Grant  (“ESG”)  program,  and  the  HOME  Investment  Partnerships program (“HOME”). The authorizing statutes for these  three programs incorporate the Fair Housing Act by reference.     The  CDBG  program  was  established  under  the  Housing  and  Development  Act  of  197473  to  promote  the  “development  of  viable  urban  communities,  by  providing  decent  housing  and  a  suitable  living  environment  and  expanding  economic  opportunities,    Before  the  District  Court,  HUD  argued  in  the  alternative  that  it  could  72 withhold CPD funds because the County breached the consent decree. As noted  above,  the  consent  decree  obligated  the  County  to  provide  an  AI  by  December  2009  that  HUD  deemed  acceptable.  Because  we  conclude  that  HUD’s  withholding of the County’s CPD funds did not violate federal law, we decline to  reach or decide whether HUD could also withhold these funds solely because the  County  breached  the  consent  decree.  We  note,  however,  that  nothing  in  the  consent decree purports to give HUD any broader authority to reject future grant  applications  than  already  provided  by  statute.  See  note  97,  post,  and  accompanying text.  73 42 U.S.C. §§ 5301‐5321 (“CDBG statute”).   33    principally for persons of low and moderate income.”74 Jurisdictions  applying  for  CDBG  grants  must  certify—“to  the  satisfaction  of  the  Secretary”—that they meet six criteria.75 As relevant here, applicants  must  certify  that  “the  grant  will  be  conducted  and  administered  in  conformity  with  the  Civil  Rights  Act  of  1964  and  the  Fair  Housing  Act, and [that] the grantee will affirmatively further fair housing.”76     The ESG program was initially authorized as the “Emergency  Shelter  Grants”  program  by  the  Stewart  B.  McKinney  Homeless  Assistance Act of 1987, but was modified to its current form by the  Homeless  Emergency  Assistance  and  Rapid  Transition  to  Housing  (HEARTH)  Act  of  2009.77  The  principal  purpose  of  the  program  is  “to provide funds for programs to assist the homeless, with special  emphasis  on  elderly  persons,  handicapped  persons,  families  with  children,  Native  Americans,  and  veterans.”78  Although  the  ESG  program does not have any independent certification requirements,  a grantee may only receive ESG funds if it also receives funds under  74 Id. § 5301(c).   75 See id. § 5304(b).     Id.  § 5304(b)(2)  (internal  citations  omitted).  See  note  3,  ante,  on  the  76 statutory term of art “affirmatively further fair housing,” or AFFH.     42  U.S.C.  §§ 11371‐11378  (“ESG  statute”);  see  Pub.  L.  No.  111–22,  123  77 Stat. 1632, 1663 (2009); Pub. L. No. 100–77, 101 Stat. 482 (1987).   78 Id. § 11301(b)(3).   34    the CDBG program.79 Accordingly, eligibility for ESG also turns on  certifying that a “grantee will affirmatively further fair housing.”80     Finally, funding under the HOME program is allocated under  the  Cranston‐Gonzalez  National  Affordable  Housing  Act  of  1990.81  The objective of HOME grants is to “improve housing opportunities  for  all  residents  of  the  United  States,  particularly  members  of  disadvantaged  minorities,  on  a  nondiscriminatory  basis.”82  Like  CDBG and ESG applicants, HOME applicants must certify “that the  jurisdiction will affirmatively further fair housing.”83     Each of these grant programs requires an applying jurisdiction  to submit to HUD a comprehensive “housing affordability strategy”  in accordance with 42 U.S.C. § 12705.84 Section 12705(b) lists twenty  components  of  a  housing  strategy,  two  of  which  are  relevant  here.  First, § 12705(b)(4) requires grantees to   explain  whether  the  cost  of  housing  or  the  incentives to develop, maintain, or improve  affordable  housing  in  the  jurisdiction  are  affected  by  public  policies,  particularly  by  79 See id. § 11373(a).   80 See id. § 5304(b)(2).   81 42 U.S.C. §§ 12701‐12714, 12741‐12756; see Pub. L. No. 101–625, 104 Stat.  4079 (1990).   82 Id. § 12702(3).   83 Id. § 12705(b)(15).   84 See id. §§ 5304(c), 12746.  35    policies  of  the  jurisdiction,  including  tax  policies  affecting  land  and  other  property,  land  use  controls,  zoning  ordinances,  building  codes,  fees  and  charges,  growth  limits, and policies that affect the return on  residential  investment,  and  describe  the  jurisdiction’s  strategy  to  remove  or  ameliorate  negative effects, if any, of such policies . . . .85   Second, grantees must certify “that the jurisdiction will affirmatively  further fair housing.”86     The  requirement  to  “affirmatively  further  fair  housing”  is  identical  under  HOME  and  CDBG—and,  by  extension,  ESG.87  The  certification that a jurisdiction will affirmatively further fair housing  is a “written assertion, based on supporting evidence,” that “will be  deemed to be accurate . . . unless the Secretary determines otherwise  after  inspecting  the  evidence  and  providing  due  notice  and  opportunity  for  comment.”88  By  regulation,  the  mandate  to  “affirmatively further fair housing” requires the grantee to “conduct  an analysis to identify impediments to fair housing choice within the  jurisdiction, take appropriate actions to overcome the effects of any  impediments identified through that analysis, and maintain records  85 Id. § 12705(b)(4) (emphases supplied).   86 Id. § 12705(b)(15).    See note 3,  ante, on the  statutory term of art “affirmatively  further fair  87 housing,” or AFFH.   88 42 U.S.C. § 12704(21).   36    reflecting  the  analysis  and  actions  in  this  regard.”89  Moreover,  grantees under all three programs must recertify each year that they  are  fulfilling  their  obligation  to  “affirmatively  further  fair  housing.”90  II. HUD’s Action Did Not Violate Federal Law    In  this  case,  HUD  determined  that  the  AIs  submitted  by  the  County  in  support  of  its  applications  for  FY  2011,  2013,  and  2014  funds  were  inadequate,  because  they  failed  to  accurately  analyze  impediments  to  fair  housing,  including  certain  zoning  laws.  Accordingly,  HUD  rejected  the  County’s  certification  that  it  would  “affirmatively  further  fair  housing,”  and  withheld  the  County’s  funds under all three programs.91   89 24 C.F.R. § 91.225(a)(1).   90 42 U.S.C. § 12708(a)(1); 24 C.F.R. § 91.15(b)(1).   91  We  held  in  our  February  2015  decision  that  the  County  is  entitled  to  judicial review of HUD’s decision to deny funding under the HOME statute. See  778 F.3d at 419‐20. Here, the District Court concluded in its final judgment that  the County is also entitled to judicial review of HUD’s decision to deny funding  under  the  CDBG  and  ESG  statutes.  For  purposes  of  this  appeal,  we  assume  without  deciding  that  the  District  Court  was  correct,  and  that  the  County  is  entitled  to  judicial  review  of  HUD’s  decisions regarding  the  allocation  of  funds  under  all  three  programs.  We  are  confident  in  this  assumption  because  the  statutory  limits  on  HUD’s  authority  identified  in  our  February  2015  decision— § 12705(c)  and  §  12711—apply  to  all  three  grant  programs.  See  42  U.S.C.  §§ 5304(c), 12746.  37      The  County  asserts  that  HUD’s  decision  to  withhold  these  funds  violated  the  APA  and  two  other  statutory  provisions— §§ 12705 and 12711. We address each claim in turn.92   A. The APA     Under the APA, a reviewing court must uphold agency action  unless  it  is  “arbitrary,  capricious,  an  abuse  of  discretion,  or  otherwise  not  in  accordance  with  law.”93  Under  this  “deferential  standard of review,” we “may not substitute our judgment for that  of the agency.”94 The scope of review under this standard is narrow  because “a court must be reluctant to reverse results supported by a  weight of considered and carefully articulated expert opinion.”95 An  agency decision will thus only be set aside if it   has  relied  on  factors  which  Congress  had  not intended it to consider, entirely failed to  consider  an  important  aspect  of  the  problem,  offered  an  explanation  for  its  decision  that  runs  counter  to  the  evidence  before  the  agency,  or  is  so  implausible  that    We  review  a  district  court’s  grant  of  summary  judgment  de  novo.  92 Natural Res. Def. Council, Inc. v. U.S. Food & Drug Admin., 710 F.3d 71, 79 (2d Cir.  2013).  93 5 U.S.C. § 706(2)(A).     Guertin  v.  United  States,  743  F.3d  382,  385‐86  (2d  Cir.  2014)  (internal  94 quotation marks and alterations omitted).   Fund for Animals v. Kempthorne, 538 F.3d 124, 132 (2d Cir. 2008) (internal  95 quotation marks and alterations omitted).  38    it  could  not  be  ascribed  to  a  difference  in  view or the product of agency expertise.96    The relevant agency action here was HUD’s decision to reject  the  County’s  AIs  for  FY  2011,  2013,  and  2014,  and  to  withhold  the  CPD funds allocated to the County for all three years. Before 2006— when the qui tam action was filed—HUD had for decades approved  the  County’s  applications  for  CPD  funds  without  any  objection.  However,  once  the  District  Court  ruled,  in  connection  with  the  qui  tam case, that HUD’s submissions were false as a matter of law, the  County  unexpectedly  faced  the  prospect  of  severe  financial  penalties—more than $150 million. The County Executive at the time  chose to settle the case and to sign the consent decree.     But  nothing  in  that  consent  decree  purports  to  give  HUD  authority  to  impose  conditions  on  the  County’s  future  CPD  grant  applications  beyond  those  governing  all  applicants  under  the  relevant statutes and regulations. Rather, as discussed at notes 16 to  28, ante, and accompanying text, the consent decree largely involves  a promise to construct 750 new affordable housing units and a series  of  promises  peripheral  to  that  goal.  The  County  also  promised  to  submit  an  adequate  AI  within  120  days  of  the  consent  decree,  and  failure  to  do  so  could,  therefore,  constitute  both  a  breach  of  the  consent  decree  and  grounds  for  rejection  of  its  future  CPD  grant  applications.  But  many  of  the  promises  the  County  made  in  the    Bechtel  v.  Admin.  Review  Bd.,  710  F.3d  443,  446  (2d  Cir.  2013)  (quoting  96 Nat’l Assoc. of Home Builders v. Def. of Wildlife, 551 U.S. 644, 658 (2007)).  39    consent decree, such as the promise to promote “source‐of‐income”  legislation,  are  independent  of  the  requirements  for  CPD  grant  eligibility. To the extent HUD has identified the County’s failure to  satisfy these independent consent‐decree requirements to support its  rejection  of  County  grant  applications,97  HUD  may  well  have  overstepped the bounds of its statutory authority.     That said, we need not definitively decide whether, or to what  degree,  HUD  may  have  overstepped  statutory  grounds  in  denying  County grant applications, because HUD has consistently explained  that  its  primary  justification  for  such  rejections  has  been  that  the  County’s  AIs  contained  inadequate  analysis  and  reached  conclusions—that  no  municipality’s  zoning  laws  are  exclusionary  under state or federal law—unsupported by the record.     We are obliged under the APA to uphold agency action unless  it is “arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in  accordance  with  law.”98  And  we  agree  with  the  District  Court  that  HUD’s  decision  to  reject  the  AIs  associated  with  the  County’s  applications for FY 2011, 2013 and 2014 funds did not rise to such a   See, e.g., J.A. 124 (July 13, 2011 letter from HUD rejecting the County’s  97 FY  2011  CPD  applications,  stating:  “The  revised  AI  .  .  .  does  not  meet  the  Settlement’s requirements for an acceptable AI . . . [because it does not] address  deficiencies  regarding  promotion  of  source‐of‐income  legislation  or  plans  to  overcome exclusionary zoning practices. . . . Therefore, HUD is . . . disapproving  the County’s FY 2011 Action Plan as substantially incomplete.”).   98 5 U.S.C. § 706(2)(A).   40    level.  Because  exclusionary  zoning  can  violate  the  FHA,99  and  because  HUD  is  required  to  further  the  policies  of  that  statute,100  it  was  reasonable  for  HUD  to  require  the  County  to  include  in  its  AI  an  analysis  of  its  municipalities’  zoning  laws.  Moreover,  in  concluding  that  the  County’s  zoning  analysis  was  flawed  and  incomplete,  HUD  reasonably  relied  on  detailed  reports  from  the  monitor,  which  examined  the  relevant  laws  and  analyzed  the  empirical  data,  and  which  refuted  the  County’s  conclusion  that  no  municipality  had  ordinances  that  were  exclusionary  under  state  or  federal  law.  Whenever  HUD  rejected  an  AI  submitted  by  the  County,  it  provided  a  written  explanation  grounded  in  the  evidentiary record, and it gave the County multiple opportunities to  make  changes  and  to  resubmit  a  revised  AI.101  We  therefore  conclude  that  HUD’s  decision  to  withhold  and  then  reallocate  the  99  See  Inclusive  Communities,  135  S.  Ct.  at  2521‐22  (noting  that  the  FHA  “was  enacted  to  eradicate  discriminatory  practices”  within  the  housing  sector,  “includ[ing] zoning laws and other housing restrictions that function unfairly to  exclude  minorities  from  certain  neighborhoods  without  any  sufficient  justification”).     See,  e.g.,  42  U.S.C.  § 3608(e)(5)  (requiring  HUD  to  “administer  the  100 programs and activities relating to housing and urban development in a manner  affirmatively to further the policies of [the FHA]”).   101 See J.A. 266‐67 (April 23, 2014 letter summarizing HUD’s past rejections  of  the  County’s  AIs  and  HUD’s  offers  of  assistance);  see  also  24  C.F.R.  § 91.500(b)(3)  (defining  a  “substantially  incomplete”  plan  as  one  “for  which  a  certification  is  rejected  by  HUD  as  inaccurate,  after  HUD  has  inspected  the  evidence  and  provided  due  notice  and  opportunity  to  the  jurisdiction  for  comment”).  41    County’s CPD funds was neither arbitrary nor capricious within the  meaning of the APA.     Accordingly,  we  affirm  the  District  Court’s  judgment  insofar  as it dismissed the claim that HUD’s action violated the APA.   B. Sections 12705 and 12711    The  County’s  arguments  under  § 12705  and  § 12711  fare  no  better.  These  two  provisions  generally  preclude  HUD  from  requiring  a  jurisdiction  to  change  its  local  policies—including  its  zoning laws—in order to qualify for CPD funding. According to the  County, HUD’s  decision  to  withhold the  CPD  funds at  issue  was  a  thinly veiled attempt to induce the County to force its municipalities  to change their zoning laws. Specifically, the County claims that two  demands  by  HUD  were  improper:  (1)  that  the  County  change  the  conclusions  in  its  AIs  concerning  the  exclusionary  impact  of  municipal  zoning  laws;  and  (2) that  its  AIs  identify  the  steps  the  County  would  take  to  ensure  its  municipalities  changed  any  exclusionary zoning laws.     Under  § 12705(c)(1),  HUD  may  only  disapprove  of  the  housing strategy of an applying jurisdiction if it concludes that   (A) the  housing  strategy  is  inconsistent  with  the purposes of [the] Act, or  (B)  the  information  described  in  subsection  (b)  of  this  section  has  not  been  provided  in  a  substantially  complete  manner.  For  the  purpose  of  the  preceding  sentence,  the  42    adoption  or  continuation  of  a  public  policy  identified  pursuant  to  subsection  (b)(4)  of  this  section  shall  not  be  a  basis  for  the  Secretary’s  disapproval of a housing strategy.102  The  cross‐referenced  paragraph,  § 12705(b)(4),  requires  grantees’  housing strategies to explain how certain factors, including “zoning  ordinances,” affect “the cost of housing or the incentives to develop,  maintain, or improve affordable housing in the jurisdiction.”103    Section  12705(c)  thus  provides  that  the  continuation  or  adoption  of  local  zoning  ordinances  may  not  form  the  basis  for  HUD’s  disapproval  of  a  jurisdiction’s  housing  strategy.  Section 12711 similarly prohibits HUD from denying funds based on  “the  adoption,  continuation,  or  discontinuation  by  a  jurisdiction  of  any  public  policy,  regulation,  or  law  that  is  (1)  adopted,  continued,  or  discontinued  in  accordance  with  the  jurisdiction’s  duly  established  authority, and (2) not in violation of any Federal law.”104    The  County  is  therefore  correct  that  HUD  may  not—under  either  § 12705  or  § 12711—condition  funding  on  changes  to  local   42 U.S.C. § 12705(c)(1) (emphasis supplied).   102  Id. § 12705(b)(4).   103   Id.  § 12711  (emphasis  supplied);  see  also  S.  Rep.  No.  101‐316,  at  40  104 (1990), reprinted in 1990 U.S.C.C.A.N. 5763, 5806 (“[T]he Committee bill does not  permit  HUD  (1)  to  disapprove  of  a  housing  strategy  because  of  HUD’s  disagreement  with  any  policies  identified  under  section  [12705(b)(4)]  or  (2)  to  require  a  change  in  any  such  policy  as  a  prerequisite  to  allocation  of  assistance  under this or another Act.”).   43    policies, including zoning laws. But that is not what HUD did here.  HUD did not at any point tell the County that its CPD funds would  only be released if certain municipalities in the County changed their  zoning  laws.  Instead,  HUD  required  the  County  to  assess  and  analyze whether certain zoning laws in the jurisdiction impeded fair  housing and, if so, to identify a plan to overcome the effects of such  impediments.  As  the  Supreme  Court  recently  stated,  challenges  to  zoning laws and other housing restrictions “that function unfairly to  exclude  minorities  from  certain  neighborhoods  without  any  sufficient justification . . . reside at the heartland of disparate‐impact  [fair  housing]  liability.”105  No  federal  law  requires  HUD  to  accept  a  jurisdiction’s AI, particularly if HUD concludes that the analysis on  which  the  AI  is  based  is  unreliable  or  methodologically  unsound.  Rather, the statute requires that a jurisdiction’s certification to HUD  be  accurate  and  based  on  “supporting  evidence,”106  and  HUD  is  permitted to reject a housing strategy as “substantially incomplete”  if it decides that the AI and the associated certification are flawed or  inaccurate.107     Inclusive  Communities,  135  S.  Ct.  at  2521‐22;  see  also  Huntington  v.  105 Huntington Branch, N.A.A.C.P., 488 U.S. 15, 16‐18 (1988) (per curiam) (invalidating  zoning law preventing construction of multifamily rental units).  106 42 U.S.C. § 12704(21).  107  See  24  C.F.R.  § 91.500(b)  (giving  HUD  the  authority  to  “disapprove  a  plan  or  a  portion  of  a  plan”  if  it  determines  that  the  supporting  certification  is  “inaccurate”).  44      Here,  HUD  rejected  the  County’s  AI  because  the  County  reached  the  same  boilerplate  conclusion  for  every  municipality— namely,  that  the  local  zoning  laws did not  have a  disparate  impact  on  minorities  and  did  not  pose  an  impediment  to  affirmatively  furthering  fair  housing  with  respect  to  race.  HUD  determined  that  this  repetitive  conclusion  for  each  municipality  was  not  supported  by  the  available  data  and  did  not  reflect  an  adequate  disparate  impact analysis, because,   [a]s  the  County  itself  acknowledges,  Restrictive  Practices  exist  in  these  municipalities  that  have  the  effect  of  limiting  the  availability  of  affordable  housing.  Such  limitations  may  in  fact  have  an  exclusionary  effect  based  on  race,  national origin, or familial status, which the  data  supports.  The  [County’s]  refusal  to  acknowledge  any  connection  between  zoning  restrictions  that  affect  the  availability  and  location  of  affordable  housing  and  fair  housing  protections  directly  challenges  the  Court’s  rulings  on  the  matter  and  the  [consent  decree]  itself.  HUD  therefore  cannot  accept  the  County’s  Zoning  Submission.  Thus,  the  County’s  AI  remains unacceptable.108     J.A.  261‐62  (HUD’s  August  9,  2013  letter  to  the  County)  (footnote  108 omitted).   45      As HUD made clear in this letter, the basis for its rejection of  the  County’s  AI  was  not  that  the  County’s  municipalities  failed  to  change their zoning laws. It was that HUD determined—based on its  own  review  of  the  laws  and  the  data,  as  well  as  the  monitor’s  reports—that  the  County’s  zoning  analysis  was  flawed,  inaccurate,  and  incomplete.  Because  HUD  did  not  deny  CPD  funds  to  the  County based on the “adoption, continuation or discontinuation” of  a  zoning  ordinance  by  any  municipality,  it  did  not  violate  either  § 12705 or § 12711.109     Once a jurisdiction requests CPD funds, HUD may require the  jurisdiction to analyze how the zoning laws of its municipalities may  impede the overall effort to “affirmatively further fair housing.” To  the  extent  that  the  analysis  identifies  such  laws  as  impediments  to  fair  housing,  HUD  may  also  require  that  the  jurisdiction  develop  a  109  The  Government  also  argues  that  “Section  12705  restricts  HUD’s  consideration of zoning policies that affect the cost or affordability of housing, but  that HUD’s concern in this case was whether zoning affects fair housing—that is,  whether  those  policies  had  a  segregative  effect.”  Gov.  Br.  21  (emphases  supplied).  In  short,  the  Government’s  argument  is  that  HUD  did  not  violate  § 12705,  because  it  did  not  consider  how  Westchester’s  zoning  laws  affected  “affordable”  housing,  only  how  they  affected  “fair”  housing.  It  is  apparent,  however,  that  “affordable”  housing  and  “fair”  housing  are  frequently  related  concepts—or, to put the point another way, that a lack of “affordable” housing in  a  given  jurisdiction  may  “disparately  impact”  racial  minorities.  In  any  event,  because  we  conclude  for  other  reasons  that  HUD’s  actions  did  not  violate  §§ 12705 and 12711, we need not address this alternative argument.  46    strategy  to  “overcome  the  effects  of  [those]  impediments.”110  Had  the County undertaken an adequate analysis of impediments to fair  housing that identified certain zoning ordinances as problematic, the  County  may  well  have  been  able  to  design  a  strategy  to  overcome  the  negative  effects  of  those  ordinances  short  of  seeking  full  repeal,  though  we  need  not  decide  the  point  here.  In  any  event,  it  is  well  settled  that  Congress  may  “further  broad  policy  objectives  by  conditioning  receipt  of  federal  moneys  upon  compliance  by  the  recipient  with  federal  statutory  and  administrative  directives.”111  And  “if  a  party  objects  to  a  condition  on  the  receipt  of  federal  funding,  its  recourse  is  to  decline  the  funds.”112  As  the  Supreme  Court stated in a different context, “the receipt of federal funds . . . is  a consensual matter: the . . . grantee weighs the benefits and burdens  before  accepting  the  funds  and  agreeing  to  comply  with  the  conditions attached to their receipt.”113     Here,  Congress  has  charged  HUD  with  using  its  grant  programs to eradicate practices—such as exclusionary zoning—that  are contrary to the advancement of what its governing statutes and    See  24  C.F.R.  § 91.225(a)(1)  (requiring,  as  part  of  the  obligation  to  110 affirmatively further fair housing, that jurisdictions identify “appropriate actions  to overcome impediments identified” in the AI).    South Dakota v. Dole, 483 U.S. 203, 206 (1987) (internal quotation marks  111 omitted).    Agency for Int’l Dev. v. Alliance for Open Soc’y Int’l, Inc., 133 S. Ct. 2321,  112 2328 (2013).     Guardians  Ass’n  v.  Civil  Service  Comm’n,  463  U.S.  582,  596  (1983)  113 (plurality).   47    regulations  define  as  “fair  housing.”114  As  a  condition  for  the  distribution of millions of dollars in CPD funds, HUD required the  County  to  analyze  whether  the  zoning  laws  in  some  of  its  municipalities  were  exclusionary  and,  if  so,  to  develop  a  plan  to  encourage  these  municipalities  to  change  their  laws.  When  the  County  did  not  comply  to  HUD’s  satisfaction,  HUD  withheld  the  County’s  funding.  We  agree  with  the  District  Court  that  this  decision did not violate either § 12705 or § 12711.    In  urging  otherwise,  the  County  argues  that  HUD  was  required to approve its AI because it was “substantially complete.”  Under  § 12705(c)(1),  HUD  must  approve  an  otherwise  acceptable  housing  strategy  within  60  days  of  receipt  so  long  as  it  is  “substantially  complete.”  However,  HUD  has  the  authority  to  “disapprove  a  plan  or  a  portion  of  a  plan  if  it  is  .  .  .  substantially  incomplete,”  and  an  example  of  such  a  plan  is  one  “for  which  a  certification  is  rejected  by  HUD  as  inaccurate,  after  HUD  has  inspected the evidence and provided due notice and opportunity to  the jurisdiction for comment.”115 Because we agree with the District  Court  that  HUD  had  sufficient  grounds  to  conclude  that  the  114 See 42 U.S.C. § 3608(e)(5) (requiring HUD to “administer the programs  and  activities  relating  to  housing  and  urban  development  in  a  manner  affirmatively to further the policies of [the FHA]”); see also Inclusive Communities,  135  S.  Ct.  at  2521‐22  (noting  that  discriminatory  practices  under  the  FHA  “include zoning laws . . . that function unfairly to exclude minorities from certain  neighborhoods without any sufficient justification”).    24 C.F.R. § 91.500(b) (emphasis supplied).   115 48    County’s  housing  strategy  was  substantially  incomplete,  we  reject  the County’s claim that HUD violated § 12705(c)(1) in this regard.    Nor are we persuaded by the County’s argument that the four  so‐called  “Special  Assurances”  HUD  requested  from  the  County  in  its  August  9,  2013  and  July  18,  2014  letters  violated  §12705  or  § 12711.116 While these requested promises did include commitments  (1) to adopt the monitor’s conclusions that certain municipalities had  exclusionary  zoning  ordinances,  and  (2)  to  seek  removal  of  those  ordinances,  including  through  litigation  if  necessary,  the  County’s  refusal to satisfy the Special Assurances was not the basis for HUD’s  withholding  of  CPD  funds.  Rather,  HUD  had  already  denied  the  County’s  grant  applications  based  on  the  inadequate  analysis  discussed above and was facing imminent deadlines to reallocate the  funds  at  issue  before  the  relevant  appropriations  expired.  Thus,  to  assist  the  County  in  meeting  application  requirements  before  these  hard deadlines, HUD stated that if the County agreed to the Special  Assurances,  HUD  would  approve  the  County’s  application.  We  do  not  understand  HUD  to  have  required  the  Special  Assurances  as  a  necessary  condition  of  obtaining  CPD  funds.  Rather,  HUD  offered  the  Special  Assurances  as  a  possible  avenue  by  which  the  County  could  satisfy  the  grant  requirements.  Thus,  because  HUD  does  not  appear  to  have  conditioned  the  County’s  CPD  funds  on  the  County’s  agreement  to  the  Special  Assurances,  we  conclude  that  HUD did not violate § 12705 or § 12711 by proposing them. We need   J.A. 259‐65 & 74, respectively.  116 49    not  address  the  counterfactual  question  of  whether  HUD  would  have  violated  those  statutory  provisions  if  it  had  conditioned  the  County’s CPD funds on these assurances.     Accordingly,  we  affirm  the  District  Court’s  judgment  insofar  as  it  dismissed  the  County’s  claim  that  HUD’s  action  violated  § 12705 and § 12711.  CONCLUSION    This  case  resolves  a  narrow  question:  May  HUD  require  a  jurisdiction  that  applies  for  CPD  funding  to  analyze  whether  local  zoning laws will impede the jurisdiction’s mandate to “affirmatively  further  fair  housing”?  Because  HUD  may  impose  such  a  requirement on jurisdictions that apply for CPD funds, and because  the  decision  to  withhold  Westchester  County’s  CPD  funds  in  this  case was not arbitrary or capricious, we conclude that HUD’s action  complied with federal law.    It bears emphasizing that this decision does not mean that any  of  Westchester  County’s  municipalities  violated  the  Fair  Housing  Act  or  engaged  in  discrimination  on  the  basis  of  race.  We  merely  conclude  that  HUD’s  decision—in  the  context  of  providing  federal  funds—to  require  the  County  to  redo  its  zoning  analysis  and  to  develop strategies to overcome impediments to fair housing did not  violate federal law. In short, there has been no finding, at any point,  that Westchester actually engaged in housing discrimination.   50      As  a  consequence  of  this  decision,  HUD  is  authorized  to  reallocate Westchester’s CPD funds for FY 2013 and, eventually, for  FY 2014, and to continue withholding the roughly $750,000 in funds  remaining  for  FY  2011.  As  noted  above,  the  County  has  indicated  that  it  will  no  longer  seek  CPD  funds  for  FY  2015  to  FY  2017.  In  response to an Order we issued on August 28, 2015, the Government  stated that the County’s decision not to apply for future funds does  not  affect  any  continuing  obligations  under  the  consent  decree,  including  the  requirement  that  the  County  submit  an  AI  deemed  acceptable by HUD.117 We leave for future litigation the question of  how  HUD  can  enforce  the  consent  decree  against  the  County,  now  that the County no longer plans to seek additional federal funds. We  also  leave  it  to  the  district  court  in  a  future  case  to  consider  what  steps the County can or must take to end further supervision over its  housing  policies,  pursuant  to  this  consent  decree.  In  so  doing,  the  district  court  should  be  mindful  of  the  teaching  of  the  Supreme  Court  that  courts  should  apply  a  “flexible  standard”  to  deciding  whether “a significant change in facts or law warrants revision of [a  consent]  decree,”118  as  well  as  our  recent  observation  in  another   See Gov. Br. 56‐59.   117   Rufo  v.  Inmates  of  Suffolk  Cty.  Jail,  502  U.S.  367,  393  (1992).  As  the  118 Supreme Court more recently held, a district court  must exercise its equitable powers to ensure that when the objects  of the decree have been attained, responsibility for discharging the  State’s  obligations  is  returned  promptly  to  the  State  and  its  officials.  As  public  servants,  the  officials  of  the  State  must  be  presumed  to  have  a  high  degree  of  competence  in  deciding  how  best  to  discharge  their  governmental  responsibilities.  A  State,  in  51    context  that  “[a]t  some  point  in  time  this  litigation  has  to  be  ended.”119  * * *    In sum, we AFFIRM the District Court’s judgment of July 21,  2015,  and  VACATE  IN  PART  the  temporary  injunction  issued  pendente lite by a motions panel of this Court on May 1, 2015.     HUD  is  authorized  to  reallocate  the  County’s  FY  2013  funds  forthwith.  As  to  the  County’s  FY  2014  funds,  however,  HUD  is  directed  to  delay  reallocating  those  funds  until  after  the  County  exhausts its right to seek further review of this decision.  the  ordinary  course,  depends  upon  successor  officials,  both  appointed  and  elected,  to  bring  new  insights  and  solutions  to  problems  of  allocating  revenues  and  resources.  The  basic  obligations  of  federal  law  may  remain  the  same,  but  the  precise  manner of their discharge may not. If the State establishes reason  to  modify  the  decree,  the  court  should  make  the  necessary  changes; where it has not done so, however, the decree should be  enforced according to its terms.  Frew ex rel. Frew v. Hawkins, 540 U.S. 431, 442 (2004).    119 Bridgeport Guardians, Inc. v. Delmonte, 602 F.3d 469, 476 (2d Cir. 2010);  see  also  id.  (“Except  in  highly  unusual  circumstances,  it  is  the  business  of  cities,  not federal courts or special masters, to run police departments.”).  52