Paul Bishop v. Wells Fargo

15-2449 Paul Bishop v. Wells Fargo 15‐2449         Paul Bishop v. Wells Fargo   UNITED STATES COURT OF APPEALS  FOR THE SECOND CIRCUIT  _______________  August Term, 2015  (Argued: March 1, 2016     Decided: May 5, 2016)  Docket No. 15‐2449  _______________  PAUL BISHOP, ROBERT KRAUS, UNITED STATES OF AMERICA, EX REL PAUL BISHOP, EX  REL ROBERT KRAUS,  Plaintiffs‐Appellants,  STATE OF NEW YORK, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF  DELAWARE, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, DISTRICT OF COLUMBIA, EX  REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF FLORIDA, EX REL PAUL BISHOP,  EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF HAWAII, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT  KRAUS, STATE OF CALIFORNIA, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE  OF INDIANA, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF ILLINOIS, EX REL  PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF MINNESOTA, EX REL PAUL BISHOP,  EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF NEVADA, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT  KRAUS, STATE OF NEW HAMPSHIRE, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS,  COMMONWEALTH OF MASSACHUSETTS, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS,  STATE OF NEW MEXICO, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF  MONTANA, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF NORTH  CAROLINA, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF NEW JERSEY, EX  1 REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF OKLAHOMA, EX REL PAUL  BISHOP, EX REL ROBERT KRAUS, STATE OF RHODE ISLAND, EX REL PAUL BISHOP, EX  REL ROBERT KRAUS, STATE OF TENNESSEE, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT  KRAUS, COMMONWEALTH OF VIRGINIA, EX REL PAUL BISHOP, EX REL ROBERT  KRAUS,    Plaintiffs,  —v.—    WELLS FARGO & COMPANY, WELLS FARGO BANK, N.A.,                       Defendants‐Appellees.*    _______________         B e f o r e:   KATZMANN, Chief Judge, SACK and LOHIER, Circuit Judges.  _______________      Appeal  from  the  dismissal  of  a  qui  tam  action  under  the  False  Claims  Act  (“FCA”) by the United States District Court for the Eastern District of New York  (Brian  M.  Cogan,  Judge).  The  relators  allege  that  defendants  Wells  Fargo  &  Company  and  Wells  Fargo  Bank,  N.A.,  defrauded  the  government  within  the  meaning  of  the  FCA  by  falsely  certifying  that  they  were  in  compliance  with  various  banking  laws  and  regulations  when  they  borrowed  money  at  favorable  rates from the Federal Reserve’s discount window. The district court granted the  defendants’  motion  to  dismiss,  holding  that  the  banks’  certifications  of  compliance were too general to constitute legally false claims under the FCA and  that  the  relators  had  otherwise  failed  to  allege  their  fraud  claims  with  particularity.  We  agree  with  the  district  court  that  the  relators  have  not  sufficiently pleaded their claims under the FCA, and therefore affirm.    _______________            The Clerk of the Court is respectfully directed to amend the caption to conform to the  * above.  2 JOEL M. ANDROPHY, ZENOBIA HARRIS BIVENS (Rachel L. Grier, on the  brief), Berg & Androphy, Houston, Texas (George C. Pratt,  Uniondale, New York, on the brief), for Plaintiffs‐Appellants.  GERALD A. NOVACK, K&L Gates LLP, New York, New York (Amy P.  Williams, K&L Gates LLP, Charlotte, North Carolina; Noam A.  Kutler, K&L Gates LLP, Washington, District of Columbia, on  the brief), for Defendants‐Appellees.    _______________         KATZMANN, Chief Judge:      At the heart of the case before us is the False Claims Act (“FCA”), which  forbids “knowingly present[ing], or caus[ing] to be presented, a false or  fraudulent claim for payment or approval” to the United States government. 31  U.S.C. § 3729(a)(1)(A). In 2011, Robert Kraus and Paul Bishop (together, the  “relators”) brought a qui tam action under the FCA on behalf of the United States  against Wells Fargo & Company and Wells Fargo Bank, N.A. (together, “Wells  Fargo”). The relators’ claims hinge on what they allege to be massive control  fraud perpetrated by Wachovia Bank and World Savings Bank from at least 2001  through 2008. World Savings Bank merged into Wachovia in 2006, and the  combined entity merged into Wells Fargo in 2008. The relators contend that  Wachovia and, after the merger, Wells Fargo defrauded the government within  the meaning of the FCA by falsely certifying that they were in compliance with  3 various banking laws and regulations when they borrowed money at favorable  rates from the discount window operated by the Federal Reserve (the “Fed”). The  relators contend that the Fed would not have permitted the banks to borrow at  those favorable rates had it known that they were undercapitalized as a result of  the fraud. The government declined to intervene in the relators’ suit. Wells Fargo  filed a motion to dismiss, which the district court granted, holding that the banks’  certifications of compliance were too general to constitute legally false claims  under the FCA and that the relators had otherwise failed to allege their fraud  claims with particularity. The relators appealed.    We agree with the district court. As this Court has long recognized, the  FCA was “not designed to reach every kind of fraud practiced on the  Government.” Mikes v. Straus, 274 F.3d 687, 697 (2d Cir. 2001) (quoting United  States v. McNinch, 356 U.S. 595, 599 (1958)). Even assuming the relators’  accusations of widespread fraud are true, they have not plausibly connected those  accusations to express or implied false claims submitted to the government for  payment, as required to collect the treble damages and other statutory penalties  4 available under the FCA. Accordingly, we affirm the district court’s judgment  dismissing the suit.  BACKGROUND  A. Relevant Banking Regulations  We begin with some context about the banking regulatory scheme at work  here. As the relators point out in their briefing, financial institutions in the United  States are subject to many different laws and regulations, and are overseen by a  number of different regulators, including the Fed. The Fed is responsible for  maintaining the stability of the U.S. financial system. See Bd. of Governors of the  Fed. Reserve Sys., The Federal Reserve System: Purposes and Functions 1 (9th ed. June  2005). As part of this mandate, the Fed, acting through its regional Federal  Reserve Banks, acts as a backup lender of last resort for banks through its  “discount window.” Id. at 45–46. One of the purposes of the discount window is  to enable banks to borrow to meet their reserve requirements. Under federal  regulations, banks must hold certain balances, either in cash or in certain accounts  with the Fed. Id. at 31. A low level of reserves does not by itself indicate that the  bank is suffering from financial weakness; for example, a bank could have  5 anticipated receiving cash from another source that did not come through at the  expected time. Id. at 45.   Nonetheless, banks were historically reluctant to borrow through the Fed’s  discount window out of fear of being stigmatized as financially weak. The Fed  had previously lent money to banks at below‐market rates, but it did not want  banks to borrow at the discount window only to relend at higher rates to other  banks. Accordingly, it imposed a requirement that borrowers first prove they had  exhausted other avenues for credit. See Extensions of Credit by Fed. Reserve  Banks; Reserve Requirements of Depository Insts., 67 Fed. Reg. 67,777, 67,778  (Nov. 7, 2002). The result was that borrowing from the discount window  indicated to the public that the bank had no other options. According to the Fed,  this stigma “in turn . . . hampered the ability of the discount window to buffer  shocks to the money markets,” especially in times of financial crisis, when the Fed  most needed to strengthen the financial system. Id. To address this concern, the  Fed adopted a new two‐tiered structure in 2003.   Under that structure, banks in “generally sound financial condition” are  eligible to borrow at the primary credit rate, which is set above the target Federal  6 Funds Rate. 12 C.F.R. § 201.4(a); Bd. of Governors of the Fed. Reserve Sys.,  Lending to Depository Institutions, available at http://www.federalreserve.gov/  monetarypolicy/bst_lendingdepository.htm. Banks that are not eligible for the  primary credit rate can instead borrow at the secondary credit rate, set above the  primary credit rate. 12 C.F.R. § 201.4(b). Although the discount window is still  intended to be only a “backup source of liquidity,” banks eligible for the primary  credit rate no longer need to show that they have first exhausted other sources of  credit. 67 Fed. Reg. at 67,780. Indeed, purposefully little is required of the  borrower at the time of the loan; the Fed describes the primary credit program as  a “‘no questions asked’ program with minimum administration,” meaning that  “qualified depository institutions seeking overnight primary credit ordinarily are  asked to provide only the minimum amount of information necessary to process  the loan. In nearly all cases, this would be limited to the amount and term of the  loan.” J.A. 437. The Fed clarified that these changes were necessary to induce  banks to borrow from it, in turn increasing the Fed’s ability to protect the financial  system. See 67 Fed. Reg. at 67,778.   7 To enhance its ability to influence liquidity during the recent financial  crisis, the Fed instituted the Term Auction Facility (“TAF”) from December 2007  through 2010. Term Auction Facility, Bd. of Governors of the Fed. Reserve Sys.,  https://www.federalreserve.gov/monetarypolicy/taf.htm (last updated Nov. 24,  2015). TAF operated as an auction; banks would bid on the amount of money they  wanted to borrow at specific interest rates, and the Fed would match the amount  it wanted to lend with the amounts requested, starting with the highest offered  rates. The Fed would then set the rate for all borrowers at the lowest rate which  would satisfy the total amount of money allotted to be loaned out. See Extensions  of Credit by Fed. Reserve Banks, 72 Fed. Reg. 71,202, 71,203 (Dec. 17, 2007). Only  banks in “generally sound financial condition” (i.e., those eligible for the primary  credit rate) were permitted to participate. 12 C.F.R. § 201.4(e). There is no dispute  that Wachovia and Wells Fargo borrowed money through the discount window  at the primary credit rate and through TAF after the Fed deemed them eligible.   The Fed’s authority to lend to banks is governed by Regulation A, 12 C.F.R.  pt. 201, which was promulgated under the Federal Reserve Act and the  International Banking Act of 1978, see 12 C.F.R. § 201.1. Regulation A provides  8 that a “Federal Reserve Bank may extend primary credit on a very short‐term  basis, usually overnight, as a backup source of funding to a depository institution  that is in generally sound financial condition in the judgment of the Reserve Bank.  Such primary credit ordinarily is extended with minimal administrative burden  on the borrower.” 12 C.F.R. § 201.4(a). Similarly, Regulation A gives a Federal  Reserve Bank the discretion to lend “to a depository institution that is not eligible  for primary credit if, in the judgment of the Reserve Bank, such a credit extension  would be consistent with a timely return to a reliance on market funding  sources.” 12 C.F.R. § 201.4(b). Regulation A is explicit that any loan is made at the  sole discretion of the Fed: “This section does not entitle any person or entity to  obtain any credit or any increase, renewal or extension of maturity of any credit  from a Federal Reserve Bank.” 12 C.F.R. § 201.3(b).   Regulation A also mandates the information that a Federal Reserve Bank  must collect to determine whether a given bank is eligible to receive a loan  through either the primary or the secondary credit program. See 12 C.F.R. § 201.4.  Although Regulation A tasks each Federal Reserve Bank with obtaining adequate  information about the banks under its supervision, it does not require the  9 borrowing banks themselves to provide any specific information. See id. In  practice, the Federal Reserve Banks rely on information that the banks are  otherwise required to report to regulators, including quarterly Call Reports filed  with banks’ designated federal supervisory agencies. See 12 U.S.C. § 1817(a)(3);  The Fed. Reserve System: Purposes and Functions supra, at 62–64. The Fed also relies  on information gathered during bank examinations, which are conducted at  regular intervals by banks’ primary regulators. For example, Wells Fargo is  primarily regulated by the Office of the Comptroller of the Currency, which  conducts a “[f]ull‐scope, on‐site review” of each bank in its purview every 12–18  months and also frequently reviews each bank’s compliance with specific federal  laws or regulations. See Examinations: Overview, Office of the Comptroller of the  Currency, http://www.occ.treas.gov/topics/examinations/examinations‐ overview/index‐examinations‐overview.html (last visited May 4, 2016).   B. Wells Fargo’s Alleged Fraud  Notwithstanding this regulatory oversight, the relators allege that  Wachovia and World Savings Bank engaged in massive fraud in the early‐to‐mid‐ 2000s, before Wachovia merged into Wells Fargo. According to the relators,  10 Wachovia’s executives relied on improper accounting practices to hide toxic  assets off its balance sheet, making the bank look more profitable and in better  financial health than it was. In reality, the relators allege, Wachovia was severely  undercapitalized. Similarly, the relators assert that World Savings Bank violated  applicable laws and regulations by failing to put in place required internal  controls and by making inappropriate loans.   Both relators claim to have witnessed these misdeeds firsthand. Robert  Kraus was a controller for two Wachovia groups from June 2005 to September  2006; Paul Bishop was a residential mortgage salesperson for World Savings Bank  from November 2002 to May 2006. Each was fired after he complained internally  about the bank’s improprieties. Kraus also reported his allegations of fraud to the  Federal Bureau of Investigation in 2007 and to the Securities and Exchange  Commission (“SEC”) in 2009. Bishop likewise reported his allegations of fraud to  the SEC. It does not appear that either agency took action as a result.   The bulk of the relators’ complaint is spent detailing those fraud  allegations, but they are not the subject of this suit. Rather, the relators’ FCA  claims rest on their assertion that every time Wachovia and, eventually, Wells  11 Fargo attempted to borrow money from the Fed’s discount window, including  through TAF, the banks had to make certain representations and warranties  contained in the Fed’s Operating Circular No. 10 (the “Lending Agreement”). The  relators argue that Wachovia and Wells Fargo could not have truthfully made  three of those representations as a consequence of the underlying fraud:  Section 9.1: The Borrower represents and warrants that . . .  (b):  the  Borrower  is  duly  organized,  validly  existing  and  in  good  standing under the laws of the jurisdiction of its organization and is  not in violation of any laws or regulations in any respect which could have  any  adverse  effect  whatsoever  upon  the  validity,  performance  or  enforceability of any of the terms of the Lending Agreement; . . .     (g): no statement or information contained in the Lending Agreement  or  any  other  document,  certificate,  or  statement  furnished  by  the  Borrower to the Bank or any other Reserve Bank for use in connection with  the transactions contemplated by the Lending Agreement, on and as of the  date  when  furnished,  is  untrue  as  to  any  material  fact  or  omits  any  material  fact  necessary  to  make  the  same  not  misleading,  and  the  representations  and  warranties  in  the  Lending  Agreement  are  true  and correct in all material respects; . . .     (i): no Event of Default has occurred or is continuing.    J.A. 204–05 (emphasis added). The Agreement stipulates that an “Event of  Default” occurs when the bank fails to repay obligations as they become due,  becomes insolvent, fails “to perform or observe any of its obligations or  12 agreements under the Lending Agreement,” or submits a “representation or  warranty . . . under or in connection with the Lending Agreement . . . [that] is  inaccurate in any material respect on or as of the date made or deemed made.”  J.A. 196. Section 9.2 of the Lending Agreement provides that “[e]ach time the  Borrower requests an Advance, incurs any Indebtedness, or grants a security  interest in any Collateral to a Reserve Bank, the Borrower is deemed to make all  of the foregoing representations and warranties.” J.A. 205.   The relators contend that when Wachovia and, post‐merger, Wells Fargo  borrowed money from the discount window from 2007 through 2011, knowing  they were “in violation of” banking “laws or regulations,” per Section 9.1(b), they  were making false statements for the purpose of obtaining government funds.  Similarly, the relators argue that because the financial documents the Fed relied  on in making its determination that the banks were eligible for the primary rate  were “untrue” or “misleading,” the banks’ Section 9.1(g) representations were  fraudulent. As a result, the relators also allege that the banks lied in certifying  compliance with Section 9.1(i) because their other representations were materially  “inaccurate.” Although all of the underlying fraud alleged in the complaint took  13 place in or before 2006, the relators claim that the fraud was of such a magnitude  that Wells Fargo could not have been in compliance with applicable laws and  regulations when the complaint was filed in 2011.   C. Procedural Background  The relators filed this action against Wells Fargo and its subsidiaries and  affiliates under seal in November 2011, and eventually filed two amended  complaints. After the government declined to intervene, the relators filed a third  amended complaint. They sought to recover the treble damages and civil  penalties provided by the FCA—nearly $900 billion—for false claims filed by  Wachovia and Wells Fargo from 2007 through the date they filed the initial  complaint. The relators listed some of the payments in an appendix to their  complaint, but did not detail each fraudulent loan request.   The defendants filed a motion to dismiss for failure to state a claim under  Rule 12(b)(6) and for failure to plead fraud with particularity under Rule 9. The  district court granted the motion, dismissing all of the relators’ claims with  prejudice and denying leave to amend. The relators have appealed some of those  claims to this Court.   14 STANDARD OF REVIEW  We review a district court’s grant of a motion to dismiss under Rule  12(b)(6) de novo, “accepting as true the factual allegations in the complaint and  drawing all inferences in the plaintiff’s favor.” Biro v. Condé Nast, 807 F.3d 541, 544  (2d Cir. 2015). We review a district court’s decision to deny a motion to amend for  abuse of discretion. See Spiegel v. Schulmann, 604 F.3d 72, 78 (2d Cir. 2010).  This Court has held that FCA claims fall within the scope of Rule 9(b),  which requires that plaintiffs “state with particularity the specific statements or  conduct giving rise to the fraud claim.” Gold v. Morrison‐Knudsen Co., 68 F.3d  1475, 1477 (2d Cir. 1995). Pleadings subject to Rule 9(b) must “(1) specify the  statements that the plaintiff contends were fraudulent, (2) identify the speaker, (3)  state where and when the statements were made, and (4) explain why the  statements were fraudulent.” Rombach v. Chang, 355 F.3d 164, 170 (2d Cir. 2004)  (quoting Mills v. Polar Molecular Corp., 12 F.3d 1170, 1175 (2d Cir. 1993)).       15 DISCUSSION  A. The False Claims Act  As noted at the outset of this opinion, the FCA prohibits “knowingly  present[ing], or caus[ing] to be presented, a false or fraudulent claim for payment  or approval” to the United States government. 31 U.S.C. § 3729(a)(1)(A).  Accordingly, to prove their claims under the FCA, the relators “must show that  defendants (1) made a claim, (2) to the United States government, (3) that is false  or fraudulent, (4) knowing of its falsity, and (5) seeking payment from the federal  treasury.” Mikes, 274 F.3d at 695.1 The parties do not dispute that the banks’  requests for loans through the discount window constitute claims to the United  States government seeking payment from the federal treasury. But the defendants  contend, and the district court found, that those claims were not “false or  fraudulent” within the meaning of the FCA. The Act does not define either term.   The FCA was enacted in 1863 to combat fraud by defense contractors  during the Civil War. See, e.g., Paul E. McGreal & DeeDee Baba, Applying Coase to  Qui Tam Actions Against the States, 77 Notre Dame L. Rev. 87, 121 (2001) (“Army  1 Congress amended the FCA in 2009, but the changes to the statute do not materially  alter our analysis of the issues involved in this case.  16 officers had reported numerous incidents where the federal government had paid  for certain supplies only to receive defective goods or nothing at all.”). Consistent  with its origin, the archetypal FCA claim involves a factually false request for  payment from the government, as when a contractor delivers a box of sawdust to  the military but bills for a shipment of guns. See Michael Holt & Gregory Klass,  Implied Certification Under the False Claims Act, 41 Pub. Cont. L.J. 1, 16 (2011). Over  time, courts have extended the FCA’s reach to “legally false” claims, those in  which “a party certifies compliance with a statute or regulation as a condition to  governmental payment,” but is not actually compliant. Mikes, 274 F.3d at 697. In  1994, the Federal Court of Claims broadened the definition of a false claim even  further to include “impliedly false” claims, where the submission of the claim  itself is fraudulent because it impliedly constitutes a certification of compliance.  See Ab–Tech Constr., Inc. v. United States, 31 Fed. Cl. 429, 434 (1994), aff’d without  written opinion, 57 F.3d 1084 (Fed. Cir. 1995). Other courts adopting this theory of  liability, including this one, have warned about its potentially “expansive” reach.  See, e.g., Mikes, 274 F.3d at 699 (“[C]aution should be exercised not to read this  theory expansively and out of context.”).   17 From its enactment, the FCA has encouraged private citizens to report  fraud by promising a percentage of any eventual recovery. See McGreal & Baba  supra, at 121. Under the current version of the statute, each false claim exposes the  perpetrator to “a civil penalty of not less than $5,000 and not more than $10,000   . . . plus 3 times the amount of damages which the Government sustains because  of the act of that person.” 31 U.S.C. § 3729(a)(1). Qui tam relators are eligible to  receive up to 30% of the government’s total recovery, in addition to any expenses,  fees, or costs incurred in bringing the suit. 31 U.S.C. § 3730(d)(2).  B. Relators’ Express Certification Claims  In this case, the relators allege that Wells Fargo violated the FCA in several  ways: by making express false certifications under Sections 9.1(b), (g), and (i) of  the Lending Agreement; by making an implied false certification under Section  9.1(b); by fraudulently inducing the government to lend to it; and by conspiring  to submit false claims. The district court determined that the relators did not meet  their burden to show that the defendants violated the FCA. We agree and address  each claim in turn below.    18 a. Section 9.1(b) of the Lending Agreement  The district court first dismissed the relators’ claim that the defendants  made an express false certification under Section 9.1(b) of the Lending  Agreement. The relators allege that the defendants’ underlying fraud made it  impossible for the banks to certify that they were “not in violation of any laws or  regulations” when they borrowed from the discount window. The district court  determined that Section 9.1(b) is too broad to give rise to a claim under the FCA,  based on this Court’s holding in Mikes.   In Mikes, this Court affirmed the dismissal of a qui tam suit alleging that a  medical practice had violated the FCA by submitting Medicare reimbursement  requests for procedures that did not meet the requisite standard of care. This  Court clarified that the FCA was not intended to police general regulatory  noncompliance; “it does not encompass those instances of regulatory  noncompliance that are irrelevant to the government’s disbursement decisions.”  Mikes, 274 F.3d at 697. Thus, we held that “not all instances of regulatory  noncompliance will cause a claim to become false.” Id. This Court then rejected  the relator’s claims of express and implied false certification.   19 For an express false certification, the Mikes Court held that the plaintiff  must allege that the defendant submitted “a claim that falsely certifies compliance  with a particular statute, regulation or contractual term, where compliance is a  prerequisite to payment.” Id. at 698 (emphasis added). Following Mikes, this Court  has not addressed how narrow a certification of compliance must be to constitute  an express false claim, nor to our knowledge has any court considered whether a  provision of the Fed’s Lending Agreement can serve as the basis for an FCA  claim. But, as the district court noted, other district courts in this circuit have  frequently rejected FCA claims that are too broad or vague. See, e.g., United States  ex rel. Feldman v. City of New York, 808 F. Supp. 2d 641, 652 (S.D.N.Y. 2011) (“[A]  claim that there has been an express false certification cannot be premised on  anything as broad and vague as a certification that there has been compliance  with all ‘federal, state and local statutes, regulations, [and] policies.’”); United  States ex rel. Colucci v. Beth Israel Med. Ctr., 785 F. Supp. 2d 303, 315 (S.D.N.Y. 2011)  (“General certifications of compliance with the law are insufficient.”), aff’d sub  nom. Colucci v. Beth Israel Med. Ctr., 531 F. App’x 118 (2d Cir. 2013). Other circuit  courts have held similarly. See, e.g., United States ex rel. Steury v. Cardinal Health,  20 Inc., 625 F.3d 262, 268 (5th Cir. 2010) (citations omitted) (“We have thus  repeatedly upheld the dismissal of false‐certification claims (implied or express)  when a contractor’s compliance with federal statutes, regulations, or contract  provisions was not a ‘condition’ or ‘prerequisite’ for payment under a contract.  This prerequisite requirement seeks to maintain a ‘crucial distinction’ between  punitive FCA liability and ordinary breaches of contract.”); United States ex rel.  Conner v. Salina Reg’l Health Ctr., Inc., 543 F.3d 1211, 1219 (10th Cir. 2008) (rejecting  an FCA claim where the certification “contains only general sweeping language  and does not contain language stating that payment is conditioned on perfect  compliance with any particular law or regulation”).    On appeal, the relators attempt to distinguish between statutory and  contract‐based certification claims. They argue that we should analyze the  relevant provision here under principles of contract interpretation, rather than  look to a specific statute or regulation. They point to the Tenth Circuit’s analysis  in United States ex rel. Lemmon v. Envirocare of Utah, Inc., 614 F.3d 1163, 1171 (10th  Cir. 2010), in which that court concluded that a certification of compliance with  “all contractual requirements” was not too broad to support an FCA claim. We do  21 not find this reasoning persuasive. Even though the Lending Agreement is a  contract, Section 9.1(b) does not require banks to certify compliance with all  contractual requirements, as was the case in Lemmon. Rather, the Lending  Agreement requires banks to certify compliance with “any laws or regulations in  any respect which could have any adverse effect whatsoever upon the validity,  performance or enforceability of any of the terms of the Lending Agreement.” The  universe of potentially applicable laws or regulations is vast, compared to the  finite number of potential requirements in a contract, as the district court  observed. See United States ex rel. Kraus v. Wells Fargo & Co., 117 F. Supp. 3d 215,  222 (E.D.N.Y. 2015) (“Without considering whether [Lemmon’s] ruling is correct in  the context of a contract, where it makes at least some sense (because there is  obviously a limit to how many terms that would refer to), it is not the same as a  certification of compliance with any statute or regulation—a certification that is  potentially limitless in scope.”).  Second, the relators assert that Section 9.1(b) is not “overbroad” because the  “law or regulation” alleged must “have an adverse effect on the validity,  performance, or enforceability of the terms of the Lending Agreement.” See  22 Relators’ Br. at 41 (emphasis omitted). We are not persuaded that the latter phrase  sufficiently cabins the sweep of the provision. As noted, banks are subject to  thousands of laws and regulations that could plausibly affect the “validity,  performance, or enforceability of the terms of the Lending Agreement,” from  banking‐specific laws and regulations like the Bank Secrecy Act or the Volcker  Rule to more general ones applicable to any corporation, including employment  or tax laws. Reading this provision as the relators urge would give rise to “exactly  the kind of overbroad certification requirement” that we have previously rejected.  Kraus, 117 F. Supp. 3d at 222.  The relators next assert that any other interpretation of Section 9.1(b) would  be at odds with “banking industry customs and practices,” which typically  require “individual borrowers [to] provide representations and warranties in  their lending agreements with banks, similar to the representations and  warranties in the Lending Agreement.” Relators’ Br. at 43. But the Fed is not a  typical commercial lender, and borrowing banks are not typical loan customers:  For one, the Fed’s purpose in lending to banks is different from a commercial  lender’s purpose in lending to individuals. The Fed’s mission is to ensure the  23 stability of the nation’s monetary and financial system. The Fed. Reserve System:  Purposes and Functions supra, at 1. Nowhere in the Fed’s mission statement does it  mention earning a profit from its lending activity, and its actual income from  loans is negligible. See Bd. of Governors of the Fed. Reserve Sys., 101st Annual  Report at 307 (2014). Moreover, the Fed already has a wealth of information about  each bank before any request for a loan is made, given the Fed’s access to  information obtained by the bank’s other supervisors. That contrasts with the  typical lending transaction, where a bank has only the information provided by  the borrower at the time of the loan request. In addition, loans through the  discount window are usually very short‐term, typically overnight. “Banking  industry customs and practices” governing longer‐term loans between banks and  individual borrowers thus do not govern our analysis here.   The relators also argue that the district court’s interpretation would lead to  the “absurd result” of banks getting a “free pass to make false certifications  without repercussions under the FCA.” Relators’ Br. at 45. This argument is also  unavailing. The federal government has many tools other than the FCA at its  disposal to discipline banks and to ensure compliance with banking laws and  24 regulations, ranging from informal reprimands to fines to involuntary  termination of a bank’s status as an insured depository institution. See, e.g., 12  U.S.C. § 1818(2); The Fed. Reserve System: Purposes and Functions, supra, at 66–67.  Finding no FCA liability here does not give banks a “free pass” to defraud the  government.   Moreover, there is a risk to expanding the FCA to cover these claims: It  could incentivize individuals to bring suit without regard for the larger  implications on the financial system. Permitting qui tam plaintiffs like the relators  here to proceed on the facts of this case could discourage banks from accessing  the discount window out of concern that they might face FCA liability if they are  not in compliance with “any law or regulation.” The result would be precisely the  opposite of the Fed’s intentions in changing discount window operations in 2003.  See Extensions of Credit by Federal Reserve Banks, 67 Fed. Reg. at 67,778; see also  Conner, 543 F.3d at 1221–22 (under a broad reading of the FCA, “[a]n individual  private litigant, ostensibly acting on behalf of the United States, could prevent the  government from proceeding deliberately through the carefully crafted remedial  process . . . . It would . . . be curious to read the FCA, a statute intended to protect  25 the government’s fiscal interests, to undermine the government’s own regulatory  procedures.”); Holt & Klass, supra, at 43–44 (“When the federal government  brings a suit under the FCA, it has presumably balanced any costs of interference  with other regulatory mechanisms against the benefits of recovery under the Act.  The qui tam plaintiff has little or no reason to take such regulatory interference  into account.”).  b. Sections 9.1(g) and (i) of the Lending Agreement  The relators next allege that the defendants violated the FCA by falsely  certifying compliance with Sections 9.1(g) and (i) of the Lending Agreement. They  acknowledge that to support a claim of express false certification under Section  9.1(g), they must “allege that Defendants provided the Federal Reserve falsified  documents or made false statements to the Federal Reserve in connection with  borrowing funds.” Relators’ Br. at 49–50. They have not done so. The documents  that the relators submitted to the district court show that Wachovia and Wells  Fargo did not need to submit any financial information “in connection with”  borrowing through the discount window; thus, the relators cannot show that the  defendants violated Section 9.1(g). Further, we agree with the district court that  26 the relators’ allegations are “far too speculative to constitute a well‐plead[ed]  claim” of fraud. Kraus, 117 F. Supp. 3d at 225.  Appendix 3 to the Lending Agreement describes the documents that a bank  must submit when it applies for a loan through the discount window: (1) a letter  of agreement stipulating that the borrower agrees to the provisions of the  Lending Agreement; (2) a certificate attaching copies of documents specifying the  official name of the borrower and providing contact information so the Fed can  make an effective UCC‐1 financing statement; (3) authorizing resolutions,  typically from a board of directors, giving the bank the legal authority to borrow  from the Fed; and (4) an official OC‐10 Authorization List, which lists individuals  who are authorized to borrow money on the bank’s behalf.  J.A. 217–22; 698. The  list of required documents does not include or reference the bank’s balance sheet  or any other detailed financial information. This omission is likely intentional; as  noted, one of the Fed’s stated purposes in amending the process to access the  discount window in 2003 was to reduce the administrative burden on borrowing  banks. Banks are required to report financial information to their designated  regulators, but that information is used for many purposes, not necessarily “in  27 connection with” the Fed’s lending programs. Under the relators’ view, a  falsehood in any document submitted by a bank to its regulator could lead to  FCA liability because that document might be used by the Fed in its later  determination of eligibility for lending. To endorse that view would risk  substantially broadening the scope of FCA liability and potentially undermining  the Fed’s ability to maintain the stability of the financial system.   The relators’ argument that the defendants falsely certified compliance with  Section 9.1(i) depends on the same allegations as their argument that the  defendants falsely certified compliance with 9.1(b) and (g), and therefore fails for  the same reasons. See Relators’ Br. at 57 (acknowledging that non‐compliance  with Section 9.1(i) hinges on a violation of another provision of the Lending  Agreement). Put another way, because the relators cannot show that the  defendants submitted a “representation or warranty . . . under or in connection  with the Lending Agreement . . . [that] is inaccurate in any material respect,” they  cannot show that the defendants committed an “Event of Default” as defined by  the Lending Agreement. J.A. 196.    28 C. Relators’ Implied Certification Claim  Separate from their express certification claims, the relators also argue that  the defendants are liable under the FCA for making implied false certifications  under Section 9.1(b). In Mikes, this Court warned that “the False Claims Act was  not designed for use as a blunt instrument to enforce compliance with all medical  regulations—but rather only those regulations that are a precondition to  payment—and to construe the impliedly false certification theory in an expansive  fashion would improperly broaden the Act’s reach.” 274 F.3d at 699. Accordingly,  this Court held that “implied false certification is appropriately applied only  when the underlying statute or regulation upon which the plaintiff relies expressly  states the provider must comply in order to be paid.” Id. at 700.  In this case, the district court rejected the relators’ implied certification  claim, observing that “Relators have not briefed an ‘implied false certification’  theory in any great depth, nor have they alleged it with any detail.” Kraus, 117 F.  Supp. 3d at 222. The court concluded that the claim was “misplaced,” as the  relators did not argue that “any of the many alleged violations of laws and  29 regulations that took place at the defendant banks was ever a violation of a statute  that governed eligibility for the primary credit program.” Id. at 223.   On appeal, the relators argue first that the district court erred in dismissing  this claim because the defendants’ certifications of compliance with Section 9.1(b)  constituted a “material condition to payment,” and thus their “bad acts went to  the heart of the bargain that they negotiated with the Government.” Relators’ Br.  at 23–24. But this Court has never adopted the relators’ “heart of the bargain” test  for implied false certification claims under the FCA; rather, the relators appear to  be referencing the district court’s decision in Mikes. See United States ex rel. Mikes v.  Straus, 84 F. Supp. 2d 427, 436 (S.D.N.Y. 1999) (“I cannot conclude that compliance  with 1320c–5 lay ‘at the heart of’ Defendants’ agreement with Medicare. Mikes  therefore cannot rely upon the implied certification theory to satisfy the second  element of her FCA claim.”). This Court did not adopt that test in affirming the  district court’s judgment, and we decline to do so now.2  2 The relators cite this Court’s decision in Mikes for the proposition that “certain  representations are so key to an agreement that they are clearly conditions for payment  and that failing to comply with these representations ‘may be actionable under § 3729 [of  the False Claims Act], regardless of any false certification conduct.’” Relators’ Reply Br.  at 9 (quoting Mikes, 274 F.3d at 703). But they fail to acknowledge that the quoted text in  Mikes referred to a worthless services claim, where a plaintiff alleges that a defendant  30 In the alternative, the relators contend that they have complied with Mikes’  express statement requirement. They point to the Federal Reserve Act and its  accompanying regulations, particularly Regulation A, as expressly incorporated  in the Lending Agreement. But Regulation A governs the Fed’s authority to lend  to banks. See 12 C.F.R. pt. 201. By its plain terms, it does not apply to the banks  themselves, and nowhere do the relators allege that banks were required to  submit any financial information in connection with borrowing from the discount  window. It is true, as the relators point out, that the Fed could not have made  decisions about the banks’ eligibility to borrow without examining their financial  statements, but the tangential relationship between banks’ submission of  documents to regulators and the Fed using that information to determine  eligibility at some later point is not sufficient to support liability under an implied  certification claim. See Mikes, 274 F.3d at 702.   Recognizing that our holding in Mikes likely precludes their implied  certification claim, the relators attempt to distinguish that precedent as only  applicable to fraud by a healthcare provider. Although the Mikes court examined  sought “reimbursement for a service not provided.” Mikes, 274 F.3d at 703. The Mikes’  court expressly characterized these types of claims as “distinct” from false certification  claims. Id. There is no analogous allegation in this case.   31 the meaning of the FCA within the context of alleged Medicare fraud, we do not  read the text of the opinion to limit its holding to the healthcare industry. See  United States ex rel. Kirk v. Schindler Elevator Corp., 601 F.3d 94, 113‐14 (2d Cir.  2010) (applying the holding in Mikes to a case involving an elevator  manufacturer), rev’d on other grounds, 563 U.S. 401 (2011). But see United States ex  rel. Hendow v. Univ. of Phoenix, 461 F.3d 1166, 1177 (9th Cir. 2006) (distinguishing  Mikes as limited to Medicare claims); United States ex rel. Feldman v. City of New  York, 808 F. Supp. 2d 641, 653‐54 (S.D.N.Y. 2011) (same).   Another reason for not limiting the holding in Mikes to healthcare fraud is  that some of the same concerns raised by the Court in that case are also relevant  to the banking industry. In Mikes, this Court observed that “a limited application  of implied certification in the health care field reconciles, on the one hand, the  need to enforce the Medicare statute with, on the other hand, the active role actors  outside the federal government play in assuring that appropriate standards of  medical care are met.” Mikes, 274 F.3d at 699–700. As the relators argue,  federalism issues may not be as relevant to the already federally‐regulated banks  as they were in the healthcare context, but the same concern about the “active  32 role” of other actors is just as pertinent here. As with Medicare, there are other  actors involved in regulating banks who are better suited to “assuring that” banks  comply with applicable laws and regulations while at the same time ensuring that  the entire banking system remains stable. The Fed, which has the discretion to  lend to banks if it determines that doing so helps to maintain a functioning  economy, is more likely the best party to enforce its own requirements. Cf. United  States v. Sanford‐Brown, Ltd., 788 F.3d 696, 712 (7th Cir. 2015) (citations omitted)  (“The FCA is simply not the proper mechanism for government to enforce  violations of conditions of participation. Rather, under the FCA, evidence that an  entity has violated conditions of participation after good‐faith entry into its  agreement with the agency is for the agency—not a court—to evaluate and  adjudicate.”(citation omitted)); Raichle v. Fed. Reserve Bank of N.Y., 34 F.2d 910, 915  (2d Cir. 1929) (“It would be an unthinkable burden upon any banking system if its  open market sales and discount rates were to be subject to judicial review. Indeed,  the correction of discount rates by judicial decree seems almost grotesque, when  we remember that conditions in the money market often change from hour to  33 hour, and the disease would ordinarily be over long before a judicial diagnosis  could be made.”).   Lastly, the relators contend that applying Mikes’ express statement rule to  this case would be contrary to the FCA’s goal of punishing any fraud against the  government. But this argument ignores the explicit statements from the Supreme  Court and other courts clarifying that the FCA does not sweep so broadly. See,  e.g., McNinch, 356 U.S. at 599 (“[I]t is . . . clear that the False Claims Act was not  designed to reach every kind of fraud practiced on the Government.”); Steury, 625  F.3d at 268 (“The FCA is not a general ‘enforcement device’ for federal statutes,  regulations, and contracts.”(quoting United States ex rel. Thompson v.  Columbia/HCA Healthcare Corp., 125 F.3d 899, 902 (5th Cir. 1997))).  D. Relators’ Fraudulent Inducement and Conspiracy Claims  The relators next contend that the district court’s failure to address their  fraudulent inducement and conspiracy claims warrants reversal. We conclude  that the court’s decision not to address either of these claims does not constitute  reversible error. These claims are merely derivative of the relators’ other claims.  Especially under these circumstances, the district court was not required to  34 respond in detail to each argument made by the relators. See, e.g., Malbon v. Penn.  Millers Mut. Ins. Co., 636 F.2d 936, 939 n.8 (4th Cir. 1980) (“It is, of course, not  absolutely necessary, that a judge, in disposing of a motion, specifically recite or  otherwise discuss each contention advanced by the parties.”); cf. Fed. R. Civ. P.  52(a)(3) (“The court is not required to state findings or conclusions when ruling  on a motion under Rule 12 . . . .”).   Although it would perhaps have been preferable for the district court to  discuss its reasoning in dismissing these claims, the relators present no reason on  appeal why their fraudulent inducement claim is distinct from their other claims  and would not fail for the same reasons. Likewise, under the facts of this case, the  relators cannot show a conspiracy to commit fraud given that they have not  sufficiently pleaded fraud under the FCA. Their appellate briefing simply states  that the district court failed to address their claims without providing any  argument in support of the merits. “Issues not sufficiently argued in the briefs are  considered waived and normally will not be addressed on appeal. . . . [M]erely  incorporating by reference an argument presented to the district court, stating an  issue without advancing an argument, or raising an issue for the first time in a  35 reply brief likewise did not suffice.” Norton v. Sam’s Club, 145 F.3d 114, 117 (2d  Cir. 1998).  E. Leave to Amend the Third Amended Complaint  Finally, the relators argue that the district court abused its discretion in  denying their request for permission to file a fourth amended complaint, although  they did not file a formal motion for leave to amend. The district court  determined that any amendments would be “futile” because “their expansive  theory of FCA liability simply is not viable. The facts plead[ed] do not suggest  that any further information available to relators will change that.” Kraus, 117  F.Supp. 3d at 228. As the district court determined, it is apparent from the  Lending Agreement which documents needed to be included with the application  for borrowing, so there is no need for the relators to “discover” which precise  documents the defendants submitted. The relators have not indicated how  permitting them to file a fourth amended complaint now will change the outcome  of the case.       36 CONCLUSION    For the foregoing reasons, we conclude that the relators have not  sufficiently pleaded their claims under the False Claims Act, and we accordingly  AFFIRM the district court’s dismissal of their complaint.  37