N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer Fed'n, Inc.

17‐3585‐cv  N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer Fed’n, Inc.    UNITED STATES COURT OF APPEALS  FOR THE SECOND CIRCUIT  ______________                             August Term 2017    (Argued: December 15, 2017       Decided: February 23, 2018)    Docket No. 17‐3585                          NORTH AMERICAN SOCCER LEAGUE, LLC,       Plaintiff‐Appellant,    v.    UNITED STATES SOCCER FEDERATION, INC.,      Defendant‐Appellee.      ______________    Before:  PARKER, WESLEY, and CHIN, Circuit Judges.  Appeal from a November 4, 2017 order of the United  States  District  Court  for  the  Eastern  District  of  New  York  (Brodie, J.).    North  American  Soccer  League,  LLC  (“NASL”)  appeals  from  the  denial  of  its  motion  for  a  preliminary  injunction  seeking  a  Division  II  designation  pending  the  resolution  of  its  antitrust  case  against  the  United  States  Soccer  Foundation,  Inc.  (“USSF”).    We  evaluate  NASL’s  motion  under  the  heightened  standard  applicable  to  mandatory  preliminary  injunctions.    NASL  has  not  demonstrated a clear likelihood of success on the merits of  its  antitrust  claim  against  USSF  under  15  U.S.C.  § 1.   Accordingly,  we  AFFIRM  the  order  of  the  District  Court  denying NASL’s motion for a preliminary injunction, and we  REMAND the matter for further proceedings on the merits  of NASL’s claims.  ______________  JEFFREY  L.  KESSLER,  Winston  &  Strawn  LLP,  New  York, NY (David G. Feher, New York, NY; Steffen  N.  Johnson,  Heather  L.  Kafele,  Christopher  E.  Mills,  Washington,  D.C.,  on  the  brief),  for  Plaintiff‐ Appellant.  GREGORY  G.  GARRE,  Latham  &  Watkins  LLP,  Washington,  D.C.  (Lawrence  E.  Buterman,  New  York, NY; Christopher S. Yates, San Francisco, CA,  on the brief), for Defendant‐Appellee.  ______________    2  WESLEY, Circuit Judge:  After  the  denial  of  its  requested  Division  II  designation for the 2018 season of men’s professional soccer,  the North American Soccer League, LLC (“NASL”) filed an  antitrust  suit  against  the  United  States  Soccer  Federation,  Inc.  (“USSF”).    NASL  also  moved  for  a  preliminary  injunction,  seeking  designation  as  a  Division  II  league  pending resolution of the suit.  This opinion addresses that  motion.    We  conclude  NASL  has  not  demonstrated  a  clear  likelihood of success on the merits of its antitrust claim under  the  heightened  standard  applicable  to  mandatory  preliminary  injunctions.    Accordingly,  we  affirm  the  judgment of the United States District Court for the Eastern  District of New York, N. Am. Soccer League, LLC v. U.S. Soccer  Fed’n,  Inc.  (“NASL”),  No.  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771  (E.D.N.Y. Nov. 4, 2017) (Brodie, J.), denying NASL’s motion  for a preliminary injunction.  I  As  the  regional  governing  body  for  soccer  in  the  United  States  and  Canada,  USSF  designates  leagues  as  Division I, II, or III according to USSF’s Professional League  Standards  (the  “Standards”).    The  Standards  establish  requirements  that  a  league  must  meet  to  gain  a  divisional  designation—also  called  a  sanction—for  a  season  of  play.   The more competitive the division, the higher the bar.  For  example,  the  2008  Standards  required  that  a  Division  I  league have a minimum of ten teams distributed in at least  three  time  zones;  a  Division  II  league  have  a  minimum  of  eight  teams  in  at  least  two  time  zones;  and  a  Division  III  3  league have a minimum of eight teams, with no time‐zone  requirement.  Soccer  leagues  apply  to  USSF  to  receive  annual  designations for the upcoming season of play by submitting  reports  demonstrating  their  compliance,  or  plans  for  compliance,  with  the  Standards.    Leagues  may  submit  requests  for  waivers  from  compliance  with  the  Standards’  requirements.    The  USSF  Board  votes  on  divisional  designations after reviewing the recommendations of USSF’s  Professional League Task Force (“Task Force”).  The Board is  composed  of  fifteen  directors,  two  of  whom  are  chosen  by  the professional leagues.  The same process applies for revising the Standards;  the  USSF  Board  works  in  conjunction  with  a  Professional  League  Standards  Task  Force  (“Standards  Task  Force”).1   Unchanged from 1996 to 2008, the Standards for all divisions  were  revised  in  2008  and  2014,  and  for  only  Division  II  in  2010.2  The  three  most  prominent  men’s  professional  soccer  leagues have historically occupied their respective divisions  in isolation.  Major League Soccer, LLC (“MLS”) has been the  only Division I men’s soccer league since MLS’s start in 1995.   NASL has existed since 2009 and has operated as a Division   Individuals with current ties  to  any  professional  league  1 cannot be on the Task Forces and must abstain from USSF Board  votes on matters relating to the professional leagues.    Amendments  proposed  in  2015  for  Division  I,  to  which  2 NASL objected, never were adopted.  4  II  league  since  2011.    The  United  Soccer  Leagues,  LLC  (“USL”) ordinarily has filled the Division III slot.  According  to NASL, it long has harbored aspirations to compete against  MLS in Division I; in contrast, USL has been content as an  MLS feeder league.   It often pays to be at the top, of course, and MLS has  enjoyed competitive benefits as the top‐tier league since its  inception.  Indeed, USSF, when establishing men’s soccer in  the United States, decided “to not sanction any other league  as  a  [Division  I]  men’s  professional  outdoor  league  until  MLS had finished its second full season in 1997—to give it a  ‘runway’ of sorts.”  Gulati Decl. ¶ 64.  MLS’s top‐tier status  has  economic  benefit  as  well.    MLS  and  USSF  have  a  “business  relationship”  through  which  Soccer  United  Market  (“SUM”),  a  marketing  company,  has  the  rights  to  “bundle[d]”  MLS  and  USSF  sponsorship  and  broadcasting  rights.  Compl. ¶ 107; Gulati Decl. ¶ 230.3  Like  the  other  leagues,  NASL  annually  applies  to  USSF for a divisional designation.  It operated as a Division  II  league  for  the  2011–2017  seasons,  receiving  compliance  waivers for all but one season.  Although NASL made a play  for  a  Division  I  designation  for  2016,  its  application  was  denied,  and  NASL  operated  as  a  Division  II  league  (with  waivers) for that season.  For the 2018 season, NASL applied  for  a  Division  II  designation,  requesting  waivers  for  the  3 Under the agreement, which was extended for an eight‐ year  term  in  2015,  SUM  guarantees  an  annual  amount  of  marketing revenue, plus additional revenue if SUM hits monetary  targets.  The bundling financially benefits both USSF and MLS.  5  minimum‐team  and  time‐zone  requirements.    The  USSF  Board  rejected  NASL’s  Division  II  application  but  gave  NASL additional time to file for Division III status.  NASL  filed suit instead.  NASL  contends  that  USSF  conspired  with  its  membership and related entities in adopting, amending, and  applying  its  Standards  in  an  anticompetitive  manner  to  preclude NASL and other leagues from competing with MLS  in the Division I market.  See 15 U.S.C. §§ 1–2.  NASL requests  preliminary  injunctive  relief  in  the  form  of  a  Division  II  league  designation  and  permanent  relief  enjoining  USSF  from  promulgating  the  Standards  to  separate  leagues  into  divisions.  NASL’s motion for a preliminary injunction is tied to  its allegations in the first count of its Complaint—that USSF  violated  15  U.S.C.  § 1  through  a  conspiracy  to  restrain  competition.    NASL  asked  the  District  Court  for  a  preliminary injunction allowing it to operate as a Division II  league.    In  a  49‐page  decision,  the  district  court  made  detailed  findings  of  fact  and  conclusions  of  law  before  concluding  that  NASL  had  not  made  a  clear  showing  of  entitlement to relief and denying the preliminary injunction.   NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *1, *21.  NASL  appeals, arguing the District Court abused its discretion in  applying the preliminary injunction standard and in finding  that NASL had not sufficiently showed its clear likelihood of  success on the merits of its § 1 antitrust claim.      6  II  This  Court  reviews  a  district  court’s  legal  rulings  de  novo and its ultimate denial of a preliminary injunction for  abuse of discretion.  McCreary Cty. v. Am. Civil Liberties Union  of Ky., 545 U.S. 844, 867 (2005); Almontaser v. N.Y.C. Dep’t of  Educ.,  519  F.3d  505,  508  (2d  Cir.  2008).    “A  district  court  abuses  its  discretion  when  it  rests  its  decision  on  a  clearly  erroneous  finding  of  fact  or  makes  an  error  of  law.”   Almontaser, 519 F.3d at 508.  A. Applicable Standard for the Preliminary Injunction  Courts refer to preliminary injunctions as prohibitory  or  mandatory.    Prohibitory  injunctions  maintain  the  status  quo  pending  resolution  of  the  case;  mandatory  injunctions  alter it.4  Tom Doherty Assocs., Inc. v. Saban Entm’t, Inc., 60 F.3d  27,  34  (2d  Cir.  1995)  (internal  citation  omitted).    A  party  seeking a preliminary injunction must show (1) irreparable  harm; (2) either a likelihood of success on the merits or both  serious questions on the merits and a balance of hardships  decidedly  favoring  the  moving  party;  and  (3)  that  a  4 We focus on the status quo rather than the “mandatory”  and  “prohibitory”  terminology  because  “in  borderline  cases  injunctive  provisions  containing  essentially  the  same  command  can be phrased either in mandatory or prohibitory terms.”  Int’l  Union,  United  Mine  Workers  of  Am.  v.  Bagwell,  512  U.S.  821,  835  (1994) (“‘Do not strike,’” would appear to be prohibitory . . . [but]  ‘Continue  working,’  would  be  mandatory.”);  Abdul  Wali  v.  Coughlin,  754  F.2d  1015,  1025  (2d  Cir.  1985),  overruled  on  other  grounds by O’Lone v. Estate of Shabaze, 482 U.S. 342 (1987) (“In many  instances, this distinction is more semantic[] than substantive.”).  7  preliminary injunction is in the public interest.  New York ex  rel.  Schneiderman  v.  Actavis  PLC,  787  F.3d  638,  650  (2d  Cir.  2015).    Because  mandatory  injunctions  disrupt  the  status  quo,  a  party  seeking  one  must  meet  a  heightened  legal  standard  by  showing  “a  clear  or  substantial  likelihood  of  success  on  the  merits.”    N.Y.  Civil  Liberties  Union  v.  N.Y.C.  Transit  Auth.,  684  F.3d  286,  294  (2d  Cir.  2012)  (internal  quotation marks omitted).  The District Court concluded that  NASL was seeking a mandatory injunction and imposed the  heightened  standard.    NASL,  No.  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771,  at  *7.    NASL  argues  that  using  the  heightened  standard was error.  Because the proposed injunction’s effect on the status  quo drives the standard, we must ascertain the status quo— that is, “the last actual, peaceable uncontested status which  preceded the pending controversy.”  Mastrio v. Sebelius, 768  F.3d 116, 120 (2d Cir. 2014) (per curiam) (quoting LaRouche v.  Kezer, 20 F.3d 68, 74 n.7 (2d Cir. 1994)).5  Before this litigation,  5   The  “status  quo”  in  preliminary‐injunction  parlance  is  really a “status quo ante.”  See Holt v. Cont’l Grp., Inc., 708 F.2d 87,  90  (2d  Cir.  1983)  (referring  to  reinstatement  of  benefits  as  “restoration  of  the  status  quo  ante”);  accord  O  Centro  Espirita  Beneficiente Uniao Do Vegetal v. Ashcroft, 389 F.3d 973, 1013 (10th  Cir.  2004)  (en  banc)  (per  curiam)  (“requir[ing]  a  party  who  has  recently  disturbed  the  status  quo  to  reverse  its  actions . . .  restores, rather than disturbs, the status quo ante, and  is thus not an exception” to the ordinary standard for preliminary  injunctions).  This special “ante” formulation of the status quo in  the realm of equities shuts out defendants seeking shelter under a  current “status quo” precipitated by their wrongdoing.  8  USSF  would  regularly  evaluate  NASL’s  applications  and  determine NASL’s divisional designation.  The relationship  of  annual  application,  assessment,  and  sanction  determination  was  the  last  uncontested  status  between  the  parties preceding the present controversy.  This is how the  parties operated, year after year.    NASL seeks to alter this near‐decade‐long relationship  of annual sanctioning between the parties.  Although NASL  has never received a designation absent the annual process,  it now requests a Division II designation for the duration of  this  litigation.    NASL,  looking  to  upend  the  federation– league  sanctioning  framework,  seeks  a  mandatory  injunction.  NASL  argues  that  applying  a  heightened  standard  here would require applying that standard any time a party  seeks an injunction to maintain “critical benefits” they have  long received.  Appellant’s Br. 3.  This case is different than  the benefits‐termination cases, however.  In those cases, the  status quo is one in which the plaintiff continues receiving  previously granted benefits.  See Holt v. Cont’l Grp., 708 F.2d  87, 90 (2d Cir. 1983) (reinstating benefits restores the status  quo ante); see also Garcia v. Yonkers Sch. Dist., 561 F.3d 97, 99– 101,  107  (2d  Cir.  2009)  (permitting  suspended  students  to  continue attending school).  Here, USSF decides anew each  year which divisional designation applies to NASL, if any.   NASL’s Division II sanctions never last beyond one season  of play.  Unlike in the benefits‐termination cases, the status  quo here involves a periodic sanction of limited life.    9  “The  purpose  of  a  preliminary  injunction  is . . .  to  preserve the relative positions of the parties.”  Univ. of Tex. v.  Camenisch, 451 U.S. 390, 395 (1981).  Conflating status with  status  quo,  the  parties  center  their  arguments  on  NASL’s  status as a Division II league.  However, the status quo is not  that NASL regularly received a Division II designation, nor  is it NASL’s lack of a Division II designation for 2018.  The  status  quo  is  the  parties’  pre‐controversy  position  vis‐à‐vis  the  other.6    Directing  USSF  to  grant  NASL  a  divisional  designation  for  2018  and  beyond  would  alter  that  relationship.7    NASL’s  request  for  a  preliminary  injunction  6  Some  of  our  sister  circuits  have  explicitly  incorporated  this principle into their formulations of the status quo.  See, e.g.,  SCFC  ILC,  Inc.  v.  Visa  USA,  Inc.,  936  F.2d  1096,  1100  (10th  Cir.  1991), overruled on other grounds by O Centro Espirita, 389 F.3d at  975 (“The status quo . . . is defined by the reality of the existing  status  and  relationships  between  the  parties.”)  (emphasis  omitted); Stemple v. Bd. of Ed. of Prince George’s Cty., 623 F.2d 893,  898 (4th Cir. 1980) (“[C]ourts . . . will frame any equitable relief to  preserve the last uncontested status between the parties.”); Wash.  Capitols  Basketball  Club,  Inc.  v.  Barry,  419  F.2d  472,  475  (9th  Cir.  1969) (“maintain[ing] the status quo between the litigants”) (citing  Hamilton  Watch  Co.  v.  Benrus  Watch  Co.,  206  F.2d  738  (2d  Cir.  1953)).   The case might be different if USSF designated NASL a  7 Division  II  league  and  revoked  that  designation  mid‐season.   There,  the  status  quo  between  the  parties  arguably  would  be  NASL’s Division II designation for that season, in which case we  would evaluate NASL’s challenge to USSF’s revocation under the  ordinary standard for a preliminary injunction.  10  was  correctly  analyzed  by  the  District  Court  under  the  heightened standard for a mandatory injunction.8  B. Clear Likelihood of Success on the Merits  NASL’s claim is anchored in § 1 of the Sherman Act.9   Section  1  prohibits  “[e]very  contract,  combination . . .  or  conspiracy[]  in  restraint  of  trade  or  commerce.”    15  U.S.C.  § 1; Am. Needle, Inc. v. Nat’l Football League, 560 U.S. 183, 189  (2010).  Thus, to establish a clear likelihood of success under  8 NASL contends that, as an alternative to a showing of a  clear or substantial likelihood of success, it can satisfy the higher  standard  by  showing  that  failure  to  issue  the  injunction  would  result in extreme or very serious damage.  It relies on our earlier  statement “that a mandatory injunction should issue ‘only upon a  clear  showing  that  the  moving  party  is  entitled  to  the  relief  requested, or where extreme or very serious damage will result  from a denial of preliminary relief.’”  Tom Doherty, 60 F.3d at 34  (quoting  Abdul  Wali,  754  F.2d  at  1025).    Irreparable  harm,  however, is “indistinguishable” from extreme damage.  Jacobson  &  Co.,  Inc.  v.  Armstrong  Cork  Co.,  548  F.2d  438,  441  n.3  (2d  Cir.  1977).    Therefore,  as  we  have  previously  noted,  the  extreme‐ damage  language  in  our  jurisprudence  remains  “merely  a  reaffirmation  of  the  traditional  reluctance  to  issue  mandatory  injunctions . . . .”  Id.  9  The  District  Court  found  that  NASL  had  established  irreparable  harm  and  that  the  injunction  would  not  harm  the  public interest.  NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *8– 9, *21.  USSF does not focus on a failure by NASL in either area.   Thus,  we  start  and  finish  with  the  lower  court’s  determination  that NASL had not demonstrated its clear likelihood of success on  the merits.  11  its  §  1  claim,  NASL  must  show  “there  is  a  contract,  combination . . .  or  conspiracy  amongst  separate  economic  actors  pursuing  separate  economic  interests  such  that  the  agreement  deprives  the  marketplace . . .  of  actual  or  potential competition.”  Am. Needle, 560 U.S. at 195 (internal  citations and quotation marks omitted).  NASL  alleges  that  “USSF  and  co‐conspirators  MLS,  USL  and  SUM  have  entered  into  a  continuing  agreement,  combination,  or  conspiracy  in  restraint  of  trade  with  the  purpose,  intent  and  effect  of  restraining  horizontal  competition  among  top‐tier  [and  second‐tier]  men’s  professional  soccer  leagues . . . .”    Compl.  ¶  200.    NASL  asserts  that  the  arrangement  “enables  MLS  to  be  the  only  men’s  top‐tier  professional  soccer  league  .  .  .  by  promulgating,  revising,  manipulating,  and  selectively  granting  and  denying  waivers  from  anticompetitive  Professional League Standards so that MLS, and only MLS,  will satisfy the USSF’s requirements . . . to qualify for men’s  top‐tier Division I sanctioning.”  Compl. ¶ 201.              12  1. Contract, Combination, or Conspiracy10  For  an  arrangement  to  be  a  conspiracy  under  § 1,  it  “must  embody  concerted  action.”    Am.  Needle,  560  U.S.  at  191.    Concerted  action  exists  where  there  is  an  agreement  between  “separate  economic  actors  pursuing  separate  economic  interests.”    Id.  at  195  (internal  quotation  marks  omitted).  The fact that the co‐conspirators are capable, due  to  their  separateness,  of  acting  in  concert  is  not  sufficient.   Proof  of  a  conspiracy  is  required.    Capital  Imaging  Assocs.,  P.C. v. Mohawk Valley Med. Assocs., Inc., 996 F.2d 537, 545 (2d  Cir. 1993).  A  plaintiff  must  offer  “direct  or  circumstantial  evidence  that  reasonably  tends  to  prove . . .  a  conscious  commitment  to  a  common  scheme  designed  to  achieve  an  unlawful objective.”  Monsanto Co. v. Spray‐Rite Serv. Corp.,  465  U.S.  752, 768  (1984).    Rarely  do  co‐conspirators  plainly  state their purpose.  As a result, courts often must evaluate  circumstantial  evidence  of  a  conspiracy  by  weighing  “plus  factors, which, when viewed in conjunction with the parallel  acts, can serve to allow a fact‐finder to infer a conspiracy.”     Because  “[t]he  question  whether  an  arrangement  is  a  10 contract,  combination,  or  conspiracy  is  different  from  and  antecedent  to  the  question  whether  it  unreasonably  restrains  trade,” Am. Needle, 560 U.S. at 186, we first examine, pursuant to  NASL’s  allegations,  whether  USSF,  MLS,  USL,  and  SUM  conspired  within  the  meaning  of  § 1  of  the  Sherman  Act.   Although we ultimately assume the existence of a conspiracy, we  address  this  antecedent  question  to  clarify  the  framework  the  lower court must use on remand.  13  United  States  v.  Apple,  Inc.,  791  F.3d  290,  315  (2d  Cir.  2015)  (citation  and  internal  quotation  marks  omitted).    In  Monsanto, the Supreme Court noted that courts should look  for  evidence  that  “tends  to  exclude  the  possibility  that  the  [defendant was] acting independently.”  Monsanto, 465 U.S.  at 764.  In Matsushita, the Supreme Court elaborated on what  this  meant:  “[C]onduct  as  consistent  with  permissible  competition  as  with  illegal  conspiracy  does  not,  standing  alone,  support  an  inference  of  antitrust  conspiracy.”   Matsushita Elec. Indus. Co. v. Zenith Radio Corp., 475 U.S. 574,  588 (1986).    The  District  Court  concluded  that  the  USSF  Board’s  promulgation  of  the  Standards  was  not  direct  evidence  of  concerted  action  among  USSF,  the  leagues,  and  SUM.   According to the court, NASL needed to show there was “an  agreement  to  agree  to  vote  a  particular  way”  before  the  Standards  could  satisfy  the  concerted‐action  requirement.   NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *10 (emphasis  omitted).  The court then evaluated circumstantial evidence  of a conspiracy.  Regarding the USSF Board’s votes to adopt  and  amend  the  Standards  as  parallel  conduct,  the  court  examined whether there were plus factors demonstrating an  antitrust  conspiracy.    Id.  at  *11.    Although  acknowledging  that  the  SUM  agreement  poses  “a  conflict  of  interest,”  and  describing as “troubling” USSF’s admitted past intent to give  MLS  a  head  start  in  the  industry,  the  District  Court  concluded that there was insufficient evidence of concerted  action  because  the  evidence  did  not  tend  to  exclude  the  possibility of independent action.  Id. at *11, *13, *15.  14  NASL argues that the District Court erred in applying  the Monsanto standard for inferring a conspiracy because the  Standards are direct evidence of a conspiracy.  We disagree.  The Monsanto‐Matsushita framework works here.  See  Monsanto,  465  U.S.  at  764,  768;  Matsushita,  475  U.S.  at  588.   Courts  use  this  framework  for  assessing  conspiracies,  including  those  conspiracies  provable  by  direct  evidence.   See, e.g., Monsanto, 465 U.S. at 765 (finding substantial direct  evidence of vertical price‐fixing agreement).  A plaintiff who  can proffer direct evidence of a conspiracy should have no  qualms  with  the  Monsanto‐Matsushita  framework  because  direct evidence by definition shows the requisite concerted  action.  See Cosmetic Gallery, Inc. v. Shoeneman Corp., 495 F.3d  46,  52  (3d  Cir.  2015)  (“‘Direct’  evidence  must  evince  with  clarity a concert of illegal action.”).  Moreover, organizational decisions do not inherently  constitute  § 1  concerted  action.    NASL’s  argument  misinterprets  the  meaning  of  concerted  action  in  antitrust  law.    “[Not]  every  action  by  a  trade  association  is . . .  concerted  action  by  the  association’s  members.”    AD/SAT,  Div. of Skylight, Inc. v. Associated Press, 181 F.3d 216, 234 (2d  Cir.  1999)  (per  curiam).    Indeed,  even  though  a  “trade  association  by  its  nature  involves  collective  action  by  competitors[,] . . .  a  trade  association  is  not  by  its  nature  a  ‘walking  conspiracy.’”    Consol.  Metal  Prods.,  Inc.  v.  Am.  Petroleum Inst., 846 F.2d 284, 293–94 (5th Cir. 1988).  Rather,  it is when “a § 1 plaintiff establishes the existence of an illegal  contract  or  combination”  that  the  plaintiff  can  “proceed  to  demonstrate that the agreement constituted an unreasonable  restraint  of  trade.’”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  542  15  (emphasis  added).    Evidence  should  “tend[]  to  show  that  association  members,  in  their  individual  capacities,  consciously  committed  themselves  to  a  common  scheme  designed to achieve an unlawful objective.”  AD/SAT, 181 F.3d at  234 (emphasis added).  In  fairness  to  NASL,  organizational  decisions  sometimes are § 1 concerted action.  For example, when there  is  direct  evidence  of  an  alleged  conspiracy  via  an  association’s express regulation of its members’ market.  In  Associated  Press,  the  government  challenged  as  illegal  a  cooperative  news  association’s  by‐laws  that  restricted  membership  and  prohibited  members  from  distributing  news to nonmembers.  Associated Press v. United States, 326  U.S. 1, 5 (1945).  In ruling for the government, the Supreme  Court endorsed the district court’s conclusion that “[t]he by‐ laws  of  AP  are  in  effect  agreements  between  the  members . . . . [They are] contracts in restraint of commerce.”   Id. at 11 n.6.  Similarly, in Indiana Federation of Dentists, the  Supreme Court found that a federation’s policy constituted  a collective refusal to deal with insurers and was an illegal  agreement.  FTC v. Ind. Fed’n of Dentists, 476 U.S. 447, 457–58  (2009).    These  cases  corroborate  the  obvious—that  direct  evidence of an illegal “contract, combination, or conspiracy”  satisfies § 1’s concerted‐action requirement.  See Allied Tube  & Conduit Corp. v. Indian Head, Inc., 486 U.S. 492, 500 (1988)  (finding agreement, in violation of § 1, to subvert standard‐ setting process by packing vote); see also United States v. Topco  Assocs., Inc., 405 U.S. 596, 601–02 (1972) (by‐laws allocating  market  territory  among  chain  members  found  anticompetitive); Fashion Originatorsʹ Guild v. FTC, 312 U.S.  16  457,  462–64  (1941)  (Guild’s  rules  and  policies  found  anticompetitive  where  purpose  was  to  prevent  sales  and  create a monopoly).  If NASL were challenging the Standards themselves— in totality—as violative of the antitrust laws, then the USSF  Board’s  promulgation  of  them  would  constitute  direct  evidence of § 1 concerted action in that undertaking.11  As for   How NASL is challenging the Standards is unclear.  See  11 A‐135  (the  District  Court,  with  NASL’s  later  agreement,  summarized  NASL’s  position  as:  “You’re  saying  standards  are  okay, Division I, Division II is okay; the manner in which [USSF]  set[s] the requirements for each is wrong”); see also A‐137 (NASL  stating “I’m challenging the requirements here . . . that a standard  setting  body  should  set  [the  minimum‐team  requirement] . . .  [challenging]  [t]hat  particular  rule”).    There  is  room  for  disagreement as to whether NASL’s reference to the Standards, as  “effectuat[ing]  the  USSF’s  anticompetitive  conspiracy,”  wages  war on the Standards or just fires shots at their role in the larger  alleged  conspiracy.    Compl.  ¶  122.    See  Summit  Health,  Ltd.  v.  Pinhas,  500  U.S.  322,  339–40  (1991)  (Scalia,  J.,  dissenting)  (describing an alleged agreement to boycott as “not the totality of  the  conspiracy,  but  merely  the  means  used  to  enforce  it”).   Compare  Wilk  v.  Am.  Med.  Ass’n,  895  F.2d  352,  374  n.9  (7th  Cir.  1990)  (saying  plaintiffs  did  not  directly  challenge  standards  alleged  to  “perpetuate[]  the  boycott”),  with  Robertson  v.  Sea  Pines  Real  Estate  Cos.,  Inc.,  679  F.3d  278,  283,  288,  289  (4th  Cir.  2012)  (finding  direct  evidence  of  conspiracy  where  defendants  used  joint venture as an “instrumentality” and “conduit,” saying that  “board members conspired in the form of [their] rules, the very  passage  of  which  establishes  that  the  defendants  convened  and  came to an agreement”).  17  the  clearly  alleged  overarching  conspiracy  to  restrain  competition  in  markets  for  top‐  and  second‐tier  men’s  professional  soccer  leagues  in  North  America,  the  promulgation of the Standards is circumstantial evidence of  that conspiracy.  The District Court properly evaluated the  Standards  along  with  other  circumstantial  evidence  of  NASL’s  conspiracy  allegations,  concluding  that  NASL  had  not sufficiently shown the presence of concerted action.  See  NASL, 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *11–15.  But even  assuming NASL’s allegations show a conspiracy, NASL has  failed  to  show  that  the  agreement  was  an  unreasonable  restraint on competition under § 1.  2. Unreasonable Restraint  Only  unreasonable  restraints  on  competition  violate  § 1  of  the  Sherman  Act.    Courts  use  one  of  two  tests  here.   “[A] restraint may be adjudged unreasonable either because  it fits within a class of restraints that has been held to be ‘per  se’ unreasonable, or because it violates what has come to be  known  as  the  ‘Rule  of  Reason.’”    Ind.  Fed’n  of  Dentists,  476  U.S.  at  457–58.    Regulation  of  league  sports  is  a  textbook  example  of  when  the  rule  of  reason  applies.    See  Nat’l  Collegiate Athletic Ass’n v. Bd. of Regents of Univ. of Okla., 468  U.S. 85, 101 (1984).  NASL argues for an abbreviated, “quick look” version  of  the  rule  of  reason,12  which  applies  when  “no  elaborate  industry  analysis  is  required  to  demonstrate  the    The  parties  did  not,  and  do  not,  dispute  the  rule  of  12 reason’s applicability.  18  anticompetitive  character  of  [the  challenged]  agreement.”   Ind. Fed’n of Dentists, 476 U.S. at 459 (internal quotation mark  omitted).    Here,  however,  far  from  being  obviously  anticompetitive, the Standards could be found to have a net  procompetitive effect, or no competitive effect at all.  See Cal.  Dental  Ass’n  v.  FTC,  526  U.S.  756,  771  (1999).    Indeed,  the  Standards  are  seemingly  designed  to  avoid  a  flaw  in  the  relevant  market:  implosion  of  leagues  due  to  minimal  consumer demand and teams’ financial instability.  Because  the alleged restraints might avoid a flaw in the market, the  full rule‐of‐reason analysis applies.  See id. (using three‐step  rule  of  reason  when  reviewing  restrictions  designed  to  address  deceptive  advertising  in  market  prone  to  information gaps).  The  District  Court  properly  applied  the  three‐step  rule‐of‐reason framework.  First, a plaintiff bears the initial  burden  of  demonstrating  that  a  defendant’s  challenged  behavior  can  have  an  adverse  effect  on  competition  in  the  relevant  market.    United  States  v.  Am.  Express  Co.,  838  F.3d  179, 194 (2d Cir. 2016), cert. granted, Ohio v. Am. Express Co.,  138 S. Ct. 355 (Oct. 16, 2017) (mem.).  Second, if the plaintiff  satisfies  this  initial  burden,  the  burden  shifts  to  the  defendant,  who  must  demonstrate  the  procompetitive  effects  of  the  challenged  restraint.    Id.  at  195.    Third,  if  the  defendant provides that proof, the burden shifts back to the  plaintiff  to  show  that  these  “legitimate  competitive  benefits . . . could have been achieved through less restrictive  means.”  Id. (internal quotation marks omitted).  Ultimately,  “[t]he true test of legality is whether the restraint imposed is  such  as  merely  regulates  and  perhaps  thereby  promotes  19  competition or whether it is such as may suppress or even  destroy  competition.”    Nat’l  Soc’y  of  Prof’l  Eng’rs  v.  United  States,  435  U.S.  679,  691  (1978)  (quoting  Chi.  Bd.  of  Trade  v.  United States, 246 U.S. 231, 238 (1918)).  Under  the  first  step  of  the  rule  of  reason,  a  plaintiff  must demonstrate that the alleged restraint has an adverse  effect  on  competition.    Am.  Express,  838  F.3d  at  194.    The  plaintiff can do this directly, by showing an “actual adverse  effect on competition as a whole in the relevant market.”  Id.  (emphasis  omitted)  (internal  quotation  mark  omitted)  (giving examples of higher prices or reduced output).13  Or  the plaintiff can make her case indirectly, “by showing that  the  defendant  has  sufficient  market  power  to  cause  an  adverse effect on competition.”  Id. (internal quotation marks  omitted).  Plaintiffs seeking to show adverse effect indirectly  must  demonstrate  both  the  defendant’s  market  power  and  “other grounds” for believing the challenged restraint harms  competition.  MacDermid Printing Sols. LLC v. Cortron Corp.,  833  F.3d  172,  183–84  (2d  Cir.  2016).    These  other  grounds  might  include  price  increases,  reduced  output  or  market  quality, significantly heightened barriers to entry, or reduced  consumer choice.  Id. at 183 & n.42, 184, 186 n.56.  The  District  Court  did  not  err  in  finding  that  NASL  indirectly  established  an  adverse  effect  on  competition  in    The  District  Court  found  that  NASL  had  not  directly  13 shown  an  actual  adverse  effect  on  competition  in  the  market.   NASL, 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *18 & n.41 (no customer  confusion and no reduced output beyond NASL’s own exclusion  from Division II).  20  “the  market  for  (1)  top‐tier  and  (2)  second‐tier  menʹs  professional soccer leagues located in the United States and  Canada.”    NASL,  17‐CV‐05495,  2017  WL  5125771,  at  *17  &  n.40.14  USSF’s market power is evident in its “power to . . .  exclude competition” through the Standards.  United States  v. E.I. du Pont de Nemours & Co., 351 U.S. 377, 391 (1956).  And  the ratcheting up of the Standards over the last two decades  imposes  increasingly  “significant  barriers  to  entry”  in  the  relevant soccer market.  CDC Techs., Inc. v. IDEXX Labs., Inc.,  186 F.3d 74, 80 (2d Cir. 1999); see also MacDermid, 833 F.3d at  183–84, 186 n.56.  The burden then shifts to USSF to offer evidence of the  Standards’ procompetitive effects.  See Am. Express, 838 F.3d  at  195.    Although  fraught  with  anticompetitive  potential,  standards  promulgated  by  standard‐setting  organizations  can be flush with “significant procompetitive advantages.”   See Allied Tube, 486 U.S. at 501.  “The history of the restraint,  the  evil  believed  to  exist,  the  reason  for  adopting  the  particular remedy, the purpose or end sought to be attained,  are  all  relevant  facts.”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  543  (quoting Chi. Bd. of Trade, 246 U.S. at 238).  The District Court also did not err in finding that USSF  offered sufficient evidence of the Standards’ procompetitive  virtues.  See NASL 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *18–19  (considering minimum‐team count, time zones, market size,  stadium capacity, and financial viability).  The court found    The  District  Court  defined  the  market  as  proposed  by  14 NASL, and the parties do not contest this definition.  In light of  that consensus, we regard the relevant market to be the same.  21  that  the  minimum‐team  requirement  increases  output  through sustained fan interest and provides stability because  larger leagues are less likely to collapse.  Id. at *19.  The court  further  found  that  the  time‐zone  and  market‐size  requirements  generate  fan  and  media  interest,  and,  along  with  the  stadium‐capacity  requirement,  promote  league  quality.  Id.  The court lastly determined that the financial‐ viability  requirements  keep  fans  interested,  stabilize  the  leagues  financially,  and  prevent  free  riding.    Id.    These  findings by the District Court are not clearly erroneous.  See  Almontaser, 519 F.3d at 508.  The  Standards  further  benefit  the  market  by  coordinating necessary competition.  As the Supreme Court  recognized  when  addressing  the  National  Collegiate  Athletic  Association’s  (“NCAA”)  role  in  regulating  intercollegiate  athletics,  “this  case  involves  an  industry  in  which horizontal restraints on competition are essential if the  product is to be available at all.”  Bd. of Regents, 468 U.S. at  101;  see  also  id.  at  102  (“[The  NCAA’s]  actions  widen  consumer  choice—not  only  the  choices  available  to  sports  fans but also those available to athletes—and hence can be  viewed as procompetitive.”).  NASL argues that the District Court erred in finding  some of the Standards’ requirements justified in part by their  procompetitive  effects  of  eliminating  free  riding  and  stabilizing the market.  However, it is permissible for courts  to  consider  free  riding  and  stability  as  two  potential  procompetitive justifications in the standard‐setting context.  22  Eliminating  free  riders  can  be  a  procompetitive  advantage of alleged restraints on competition like vertical  price  agreements.    See  Leegin  Creative  Leather  Prods.,  Inc.  v.  PSKS, Inc., 551 U.S. 877, 889–92 (2007) (discussing free riding  and  other  procompetitive  justifications).    The  same  holds  true in the standard‐setting context.  Here, the District Court  did  not  err  in  finding  that  the  Standards  reduce  leagues’  incentive  to  free  ride  on  USSF’s  efforts  and  expenditures  without making similar investments to generate fan interest  in the sport.  NASL, 2017 WL 5125771, at *19.  Courts  can  also  consider  whether  evidence  of  a  defendant’s  stabilizing  behavior  constitutes  a  procompetitive  benefit  of  standard‐setting.    NASL  argues  that  anticompetitive  behavior  cannot  be  justified  as  preventing  “[r]uinous  competition,  financial  disaster,  [or  the]  evils  of  price  cutting.”    United  States  v.  Socony‐Vacuum  Oil Co., 310 U.S. 150, 221 (1940).  However, that logic is tied  to  cases  where  courts  were  confronted  with  per  se  illegal  practices.  Per se illegal practices, like horizontal price‐fixing,  are  those  that  “because  of  their  pernicious  effect  on  competition  and  lack  of  any  redeeming  virtue  are  conclusively  presumed  to  be  unreasonable  and  therefore  illegal without elaborate inquiry as to the precise harm they  have caused or the business excuse for their use.”  N. Pac. Ry.  Co. v. United States, 356 U.S. 1, 5 (1958).  Though courts might  reject  the  stability  rationale  where  conduct  is  so  anticompetitive  as  to  be  beyond  redemption,  see  Socony‐ Vacuum,  310  U.S.  at  228,  that  and  other  procompetitive  justifications still can be relevant elsewhere—as in the sports  standards context.  23  A defendant cannot, of course, justify anticompetitive  arrangements  by  saying  an  industry’s  “special  characteristics” warrant them.  Nat’l Soc’y of Prof’l Eng’rs, 435  U.S. at 689.  But in the context of a soccer industry historically  prone to collapse, the free‐rider and stability justifications do  not  rationalize  anticompetitive  effects—they  evince  procompetitive  ones.    Specifically,  as  USSF  urges,  the  Standards avoid free riders on, and lock in consumer interest  for, the relevant competitive market.  See Bd. of Regents, 468  U.S. at 117 (“[M]ost of the regulatory controls of the NCAA  are  justifiable  means  of  fostering  competition  among  amateur  athletic  teams  and  therefore  procompetitive  because  they  enhance  public  interest  in  intercollegiate  athletics.”)  (emphasis added).  NASL separately argues that the District Court should  have concluded NASL was clearly likely to succeed on the  merits  once  the  court  found  problems  with  the  SUM  agreement  and  USSF’s  early  use  of  the  Standards  to  favor  MLS.  NASL, No. 17‐CV‐05495, 2017 WL 5125771, at *11, *13.   As  the  District  Court  noted,  however,  USSF’s  voting  procedures and early history are a far cry from the collusive  activity  that  would  warrant  per  se  antitrust  analysis.    See  Allied Tube, 486 U.S. at 501 (excluding product by packing the  annual meeting vote); Gelboim v. Bank of Am. Corp., 823 F.3d  759, 775 (2d Cir. 2016) (acting collusively by circumventing  LIBOR‐setting  rules).    NASL  has  not  shown  a  meaningful  financial  conflict  of  interest  stemming  from  the  SUM  agreement; Board members with ties to professional leagues  do not participate in the Task Forces and must abstain from  votes regarding the Standards.  As for USSF sheltering MLS  24  from  competition  in  the  mid‐1990s,  USSF’s  alleged  co‐ conspirator leagues did not yet exist.  Any anticompetitive  promulgation  or  misuse  of  the  Standards  would  be  attributable to USSF alone.  And unilateral action does not  violate § 1 of the Sherman Act.  Am. Needle, 560 U.S. at 190– 91; see also United States Football League v. Nat’l Football League,  842  F.2d  1335,  1372  (2d  Cir.  1988)  (saying  prior  judgments  against defendant, “admitted as evidence of a longstanding  conspiracy,”  were  “at  best  marginally  probative  of  an  ongoing intent to exclude competitors”).  Because  USSF  has  demonstrated  procompetitive  effects of the Standards, the burden shifts to NASL to prove  that “any legitimate competitive benefits offered by [USSF]  could  have  been  achieved  through  less  restrictive  means.”   Am.  Express,  838  F.3d  at  195  (internal  quotation  mark  omitted).  Less restrictive alternatives are “those that would  be  less  prejudicial  to  competition  as  a  whole.”    Capital  Imaging,  996  F.2d  at  543.    The  District  Court  did  not  err  in  concluding  that  NASL  failed  to  demonstrate  viable  less  restrictive alternatives to the current Standards.  NASL points to the earlier renditions of the Standards  as  less  restrictive  alternatives  to  the  current  version  of  the  Standards.15  NASL notes, for example, that the Standards’  eight‐team requirement for Division II is less restrictive than  its  current  twelve‐team  requirement.    Having  fewer  requirements generally is less restrictive than having more.   But NASL fails to show how reverting to earlier versions of  15  By  making  this  argument,  NASL  apparently  concedes  that the earlier Standards had procompetitive justifications.    25  the  Standards  would  achieve  the  same  legitimate  procompetitive  objectives  as  the  Standards’  current  form.   The Standards’ evolution could show simply that its earlier  renditions were no longer viable.  Growing industries have  developing standards; antitrust plaintiffs cannot just point to  earlier  standards  as  less  restrictive  alternatives  without  additionally  showing  the  equivalent  viability  of  the  alternatives proffered.  NASL  also  urges  that  eliminating  the  Standards— using  league  rules  instead  of  federation  rules—is  a  less  restrictive  alternative.    Again,  we  fail  to  see  that  leagues‐ based rules would accomplish the same ends as those issued  by a federation.  As the Supreme Court said of the NCAA’s  regulating  function  in  intercollegiate  sports,  “[w]hat  the  NCAA  and  its  member  institutions  market  in  this  case  is  competition itself—contests between competing institutions.   Of course, this would be completely ineffective if there were  no  rules  on  which  the  competitors  agreed  to  create  and  define the competition to be marketed.”  Bd. of Regents, 468  U.S. at 102.  The same holds true here.  III    NASL has a case left to make.  But we cannot say at  this  point  that  NASL  has  shown  a  clear  likelihood  of  its  success on the merits under 15 U.S.C. § 1.  Accordingly, the  order  of  the  District  Court  denying  NASL’s  motion  for  a  preliminary  injunction  is  AFFIRMED,  and  the  matter  is  REMANDED  for  further  adjudication  of  this  case  on  the  merits.  26