3911-Cv

17‐3911‐cv 
Cooke v. United States 
UNITED STATES COURT OF APPEALS 
FOR THE SECOND CIRCUIT 

August Term 2018 

(Submitted: October 24, 2018     Decided: March 7, 2019) 

Docket No. 17‐3911‐cv 

JESSICA COOKE,  

              Plaintiff‐Appellant, 

v. 

UNITED STATES OF AMERICA,    

              Defendant‐Appellee.* 

ON APPEAL FROM THE UNITED STATES DISTRICT COURT 
FOR THE NORTHERN DISTRICT OF NEW YORK 

Before:       

    LIVINGSTON and CHIN, Circuit Judges, and CROTTY, District Judge.† 

*
   The Clerk of the Court is directed to amend the official caption to conform to the 
above. 
†
   Judge Paul A. Crotty, of the United States District Court for the Southern District 
of New York, sitting by designation. 
    Appeal from an order of the United States District Court for the 

Northern District of New York (Suddaby, J.), dismissing plaintiff‐appellantʹs 

amended complaint asserting claims under the Federal Tort Claims Act for lack 

of subject matter jurisdiction, pursuant to Federal Rule of Civil Procedure 

12(b)(1), on the grounds that she failed to exhaust administrative remedies, and 

the claims therefore were barred by sovereign immunity. 

AFFIRMED. 

Stephen L. Lockwood, Stephen L. Lockwood, P.C., and 
Christopher J. Kalil, Law Office of Christopher J. 
Kalil, Utica, New York, for Plaintiff‐Appellant.  

Karen Folster Lesperance, Assistant United States 
Attorney, for Grant C. Jaquith, United States 
Attorney for the Northern District of New York, 
Albany, New York, for Defendant‐Appellee. 

CHIN, Circuit Judge: 

Plaintiff‐appellant Jessica Cooke (ʺCookeʺ) commenced the action 

below alleging that agents of the United States Customs and Border Protection 

Agency (ʺCBPʺ) wrongfully detained and assaulted her at a highway checkpoint 

stop.  Although she initially purported to assert constitutional, civil rights, and 

2 

state law claims, including claims against the individual CBP agents, she 

eventually limited her claims, as set forth in the amended complaint, to tort 

claims against the United States under the Federal Tort Claims Act (the ʺFTCAʺ).  

On November 7, 2017, the district court dismissed the amended complaint for 

lack of subject matter jurisdiction, holding that Cooke failed to administratively 

exhaust her claims, and the claims therefore were barred by the doctrine of 

sovereign immunity. 

On appeal, Cooke principally contends that the common‐law 

mailbox rule applies, such that mailing an administrative claim form satisfies the 

FTCAʹs jurisdictional ʺpresentment requirement,ʺ even in the absence of proof 

that the appropriate agency received the claim, because of the presumption that a 

properly addressed and mailed letter will be delivered in the usual course. 

As discussed more fully below, we hold that the mailbox rule does 

not apply to FTCA claims.  Accordingly, the district courtʹs order dismissing the 

amended complaint is AFFIRMED. 

BACKGROUND 

    On February 17, 2017, Cooke commenced this action in the district 

court alleging that on or about May 7, 2015, CBP agents violated her 

3 

constitutional rights when they violently and forcibly assaulted and tased her 

during a highway checkpoint stop in St. Lawrence County, New York.  In her 

initial complaint, Cooke asserted claims against the CBP, two named CBP agents, 

and the United States Department of Homeland Security (ʺDHSʺ) under the 

Fourth, Fifth, and Fourteenth Amendments to the Constitution; Monell v. Depʹt of 

Soc. Servs., 436 U.S. 658 (1976); and 42 U.S.C. §§ 1981, 1983, 1985, and 1988.     

    Before serving her complaint, Cooke filed an amended complaint on 

March 1, 2017 naming the United States as the sole defendant.  In the amended 

complaint, Cooke described her lawsuit as a civil rights action brought pursuant 

to 42 U.S.C. §§ 1983, 1985, and 1988; the Fourth, Fifth, and Fourteenth 

Amendments; Bivens v. Six Unknown Named Agents of the Federal Bureau of 

Narcotics, 403 U.S. 388 (1971); and Monell.  The amended complaint, however, 

also cited the FTCA, and Cookeʹs briefing, both in the district court and in this 

Court, makes clear that she is asserting only tort claims against the United States 

under the FTCA.  Indeed, Cookeʹs brief on appeal confirms that she is pursuing 

only her tort claims against the United States ‐‐ claims for assault and battery, 

common law negligence, and failure to intervene.   

4 

    On May 16, 2017, the government moved to dismiss the amended 

complaint for lack of subject matter jurisdiction, arguing, inter alia, that Cooke 

failed to exhaust her administrative remedies because she did not ʺfirst present[]ʺ 

the claim to the appropriate federal agency as required by the FTCA, 28 U.S.C. 

§ 2675.  In support of its motion, the government submitted a May 12, 2017 

declaration from Michael D. Bunker, a CBP Assistant Chief Counsel.  Bunker 

explained that pursuant to a CBP directive, dated May 20, 2011, all claims 

received by CBP for $10,000 or less are to be forwarded to the Office of Assistant 

Chief Counsel in Indianapolis and all claims exceeding $10,000 are to be 

forwarded to the Assistant or Associate Chief Counsel who services the office in 

which the employee whose acts gave rise to the claim is located.  All claims are 

entered into the CBPʹs Chief Counsel Tracking System (ʺCCTSʺ).  Bunker further 

declared that he conducted a CCTS search for Cookeʹs name and ʺdetermined 

that CCTS contains no records of any claim filed by [Cooke] under the FTCA in 

the Office of Assistant Chief Counsel, Boston, the Office of Assistant Chief 

Counsel, Indianapolis, or any other CBP Counsel office.ʺ  J. Appʹx at 29‐30.   

    In response to the motion to dismiss, Cookeʹs counsel submitted a 

June 12, 2017 affidavit with attached exhibits.  Cookeʹs counsel stated that on 

5 

April 1, 2016, he ʺfiledʺ a civil rights complaint form with DHSʹs Office of Civil 

Rights and Civil Liberties (the ʺCRCLʺ), detailing Cookeʹs May 2015 assault by 

CBP agents.  J. Appʹx at 32.  Exhibit A to the letter showed that counsel 

addressed the civil rights complaint to the Attorney General in Washington, 

D.C., with a copy to: 

  Department of Homeland Security 
  CRCL/Compliance Branch 
  Murray Lane, SW 
  Building 410, Mail Stop #0190 
  Washington, DC 20528 

J. Appʹx at 36; see id. at 32. 

    On May 31, 2016, Cookeʹs counsel sent an administrative ʺClaim for 

Damage, Injury, or Death, Standard Form 95ʺ (SF‐95), by first class mail, to the 

CRCL.  J. Appʹx at 32.  The back of the SF‐95 form contained instructions, 

including the following: 

  Claims presented under the Federal Tort Claims Act should be    
  submitted directly to the ʺappropriate Federal agencyʺ whose employee(s) 
  was involved in the incident. . . .  A CLAIM SHALL BE DEEMED TO 
  HAVE BEEN PRESENTED WHEN A FEDERAL AGENCY RECEIVES 
  FROM A CLAIMANT, HIS DULY AUTHORIZED AGENT, OR LEGAL 
  REPRESENTATIVE, AN EXECUTED STANDARD FORM 95 OR OTHER 
  WRITTEN NOTIFICATION OF AN INCIDENT, ACCOMPANIED BY A 
  CLAIM FOR MONEY DAMAGES IN A SUM CERTAIN FOR INJURY TO 
  OR LOSS OF PROPERTY, PERSONAL INJURY, OR DEATH ALLEGED 
6 

  TO HAVE OCCURRED BY REASON OF THE INCIDENT.  THE CLAIM 
  MUST BE PRESENTED TO THE APPROPRIATE FEDERAL AGENCY 
  WITHIN TWO YEARS AFTER THE CLAIM ACCRUES.  

Id. at 48. 

    By counselʹs own description, the paperwork was ʺmisdirectedʺ to 

the DHS/CRCL; the SF‐95 was sent not to the CBP or its appropriate Chief 

Counselʹs Office, but to ʺDHS/CRCLʺ in Washington, D.C.  J. Appʹx at 32. 

Moreover, the mailing address omitted the street number (245) from the Murray 

Lane address.  In addition, the affidavit of service by mail, claiming that the SF‐

95 form was mailed on May 31, 2016, was not executed until almost a year later ‐‐ 

May 30, 2017. 

    By letter dated June 22, 2016, the CRCL acknowledged receipt of 

Cookeʹs April 1, 2016 civil rights complaint, but the agency did not acknowledge 

receipt of Cookeʹs SF‐95 submission or otherwise make any mention of it.  On 

July 5 and October 17, 2016, Cookeʹs counsel wrote to the CRCL inquiring into 

the status of her civil rights complaint, but the letters made no reference to her 

misdirected SF‐95. 

    On November 7, 2017, the district court granted the governmentʹs 

motion to dismiss the amended complaint, concluding that Cooke had failed to 

7 

exhaust her administrative remedies under the FTCA because she presented no 

evidence that a government agency received the SF‐95. 1   

    This appeal followed. 

DISCUSSION 

    In reviewing a district courtʹs dismissal for lack of subject matter 

jurisdiction, we review factual findings for clear error and legal conclusions de 

novo.  Liranzo v. United States, 690 F.3d 78, 84 (2d Cir. 2012).  To resolve 

jurisdictional issues, we may consider affidavits and other materials beyond the 

pleadings, but we cannot rely on conclusory or hearsay statements contained in 

the affidavits.  J.S. ex rel. N.S. v. Attica Cent. Sch., 386 F.3d 107, 110 (2d Cir. 2004).   

    ʺThe plaintiff bears the burden of proving subject matter jurisdiction 

by a preponderance of the evidence.ʺ  McGowan v. United States, 825 F.3d 118, 125 

(2d Cir. 2016) (internal quotation marks omitted).  The plaintiff likewise bears the 

burden of showing that she exhausted her administrative remedies by presenting 

her claim to the appropriate federal agency before filing suit.  See 28 U.S.C. § 

2675(a); Payne v. United States, 10 F. Supp. 2d 203, 204 (N.D.N.Y. 1998) (ʺA 

1   The district court also ruled, in the alternative, that the first and second causes of 
action were barred because they relied on statutes, constitutional provisions, and claims 
applicable only to state actors and not the United States or federal actors.   
8 

plaintiff bears the burden of demonstrating that he or she has presented a claim 

to the appropriate federal agency.ʺ) (citing Keene Corp. v. United States, 700 F.2d 

836, 842 (2d Cir. 1983)); see also Mora v. United States, 955 F.2d 156, 160 (2d Cir. 

1992) (ʺ[P]resentment is a prerequisite to the institution of a suit under the 

FTCA.ʺ).  In addition, we must strictly construe matters concerning the waiver of 

sovereign immunity in favor of the government.  United States v. Sherwood, 312 

U.S. 584, 590 (1941); McGowan, 825 F.3d at 126.   

    Cooke principally argues that the district court erred in dismissing 

her amended complaint for lack of subject matter jurisdiction because she 

administratively exhausted her FTCA claim when she mailed her SF‐95 to the 

CRCL.  She does not argue actual receipt of her notice of claim, but relies on the 

mailbox rule, which is a rebuttable, common‐law presumption that a piece of 

mail, properly addressed and mailed in accordance with regular office 

procedures, has been received by the addressee.  Akey v. Clinton Cty., 375 F.3d 

231, 235 (2d Cir. 2004) (citing Meckel v. Contʹl Res. Co., 758 F.2d 811, 817 (2d Cir. 

1985)).  The question presented is whether the presumption of receipt applies to 

claims brought under the FTCA.  We conclude that it does not. 

9 

   The United States, as sovereign, is immune from suit unless it 

waives immunity and consents to be sued.  United States v. Mitchell, 445 U.S. 535, 

538 (1980).  The Supreme Court has ʺfrequently heldʺ that waivers of sovereign 

immunity are ʺto be strictly construed, in terms of [their] scope, in favor of the 

sovereign.ʺ  Depʹt of the Army v. Blue Fox, Inc., 525 U.S. 255, 261 (1999).  Moreover, 

a waiver must be ʺunequivocally expressed in the statutory text.ʺ  Id. at 261 

(internal quotation marks omitted).   

One such ʺlimited waiverʺ of sovereign immunity is provided by the 

FTCA, which ʺallows for a tort suit against the United States under specified 

circumstances.ʺ  Hamm v. United States, 483 F.3d 135, 137 (2d Cir. 2007).  The 

FTCA has several jurisdictional requirements, including that a suit ʺshall not be 

instituted upon a claim against the United States  . . .  unless the claimant shall 

have first presented the claim to the appropriate Federal agency.ʺ  28 U.S.C. 

§ 2675(a); see also Adeleke v. United States, 355 F.3d 144, 153 (2d Cir. 2004) (ʺ[A] 

plaintiff must first file an administrative claim with the appropriate federal 

agency before suing for relief in federal court.ʺ).  The contours of this 

presentment requirement have been clarified through regulation.  A plaintiff 

satisfies the requirement when ʺa Federal agency receives from a claimant . . . an 

10 

executed Standard Form 95 or other written notification of an incident.ʺ  28 

C.F.R. § 14.2 (emphasis added). 

The Supreme Court has not examined the FTCAʹs presentment 

requirement, nor have we squarely addressed whether the mailbox rule applies 

to claims under the FTCA such that mailing notice of a claim satisfies the 

statuteʹs presentment requirement.  We have recognized, in a summary order, 

that the majority of other courts that have addressed the question have held that 

the common‐law mailbox rule is inapplicable to FTCA claims.  See Garland‐Sash v. 

Lewis, 348 F. Appʹx 639, 643 (2d Cir. 2009) (summary order) (citing Vacek v. U.S. 

Postal Serv., 447 F.3d 1248, 1252 (9th Cir. 2006) (ʺ[V]irtually every circuit to have 

ruled on the issue has held that the mailbox rule does not apply to [FTCA] 

claims, regardless of whether it might apply to other federal common law 

claims.ʺ)); see also Flores v. United States, 719 F. Appʹx 312, 317 n.1 (5th Cir. 2018) 

(ʺThe common law mailbox rule is inapplicable to the FTCAʺ); Lightfoot v. United 

States, 564 F.3d 625, 628 (3d Cir. 2009) (holding that mailing a FTCA claim does 

not satisfy the presentment requirement when the agency did not receive the 

claim); Moya v. United States, 35 F.3d 501, 504 (10th Cir. 1994) (same); Bellecourt v. 

11 

United States, 994 F.2d 427, 430 (8th Cir. 1993) (same); Drazan v. United States, 762 

F.2d 56, 58 (7th Cir. 1985) (same). 

At least one other circuit and one district court in the Second Circuit 

have applied the mailbox rule to a FTCA claim.  See Barnett v. Okeechobee Hosp., 

283 F.3d 1232, 1238‐39 (11th Cir. 2002) (holding that the common‐law mailbox 

rule applies to FTCA claims); Cordaro v. Lusardi, 354 F. Supp. 1147, 1149 (S.D.N.Y. 

1973) (holding that ʺ[p]roof of mailing creates a rebuttable presumption of 

receiptʺ under the FTCA).  More recently, however, district courts in our circuit, 

including in the Southern District of New York, have declined to apply the 

mailbox rule in FTCA cases, instead heeding the Supreme Courtʹs instruction 

that courts must strictly construe FTCA filing requirements in favor of the 

government.  See, e.g., Arias‐Rios v. U.S. Postal Serv., No. CV‐07‐1052, 2008 WL 

11420060, at *2 (E.D.N.Y. July 9, 2008) (ʺMere mailing of a notice of claim is 

insufficient to satisfy the presentment requirement of the FTCA, and proof of 

actual receipt is necessary.ʺ); Pinchasow v. United States, 408 F. Supp. 2d 138, 142 

(E.D.N.Y. 2006) (holding that the mailbox rule is insufficient to satisfy the FTCAʹs 

presentment requirement because waivers of the United Statesʹ sovereign 

immunity must be strictly construed in favor of the government); Vecchio v. 

12 

United States, No. 05 CIV. 393, 2005 WL 2978699, at *4 (S.D.N.Y Nov. 3, 2005) 

(same). 

    We now hold that the mailbox rule is inapplicable to claims brought 

under the FTCA, and that therefore the mere mailing of a notice of claim does 

not satisfy the FTCAʹs presentment requirement.  The statute and corresponding 

regulation make clear that actual receipt is required, and applying the mailbox 

rule to claims under the FTCA would be inconsistent with the principle that 

waivers of sovereign immunity must be strictly construed and limited in scope in 

favor of the sovereign.  See Blue Fox, Inc., 525 U.S. at 261; Honda v. Clark, 386 U.S. 

484, 501 (1967) (ʺ[T]he Government is ordinarily immune from suit, and . . . it 

may define the conditions under which it will permit such actions.ʺ); see also 

Bailey v. United States, 642 F.2d 344, 347 (9th Cir. 1981) (rejecting appellantsʹ 

ʺinvitation to . . . in effect repeal [Section 14.2(a)] by holding that mailing alone is 

sufficient to meet the requirement that a claim be ʹpresentedʹʺ).  Hence, we 

conclude, as have five circuits and numerous district courts, that a plaintiff in a 

FTCA case may not invoke the common‐law presumption of receipt and that, 

instead, she must show actual receipt.   

13 

    In light of our holding that the mailbox rule does not apply to claims 

under the FTCA, we do not reach the question of whether the requirements of 

the mailbox rule were met in this case.     

CONCLUSION 

For the reasons set forth above, the district courtʹs order of dismissal 

is AFFIRMED. 

14