Estado Libre Asociado de Puerto Rico
TRIBUNAL DE APELACIONES
PANEL I
Apelación
SUPERMERCADOS procedente del
ECONO, INC. Tribunal de Primera
Instancia, Sala de
Demandante-Apelante Bayamón
KLAN202300365
v. Civil núm.:
D AC2018-0083
CENTRO DE (502)
RECAUDACIÓN DE
INGRESOS MUNICIPALES; Sobre:
MUNICIPIO DE DORADO Cobro de Dinero,
Incumplimiento de
Demandada-Apelada Contrato
Panel integrado por su presidente, el Juez Sánchez Ramos, el Juez
Rivera Torres y el Juez Salgado Schwarz.
Sánchez Ramos, Juez Ponente
SENTENCIA
En San Juan, Puerto Rico, a 30 de junio de 2023.
El Tribunal de Primera Instancia (“TPI”), por la vía sumaria,
declaró sin lugar una demanda dirigida a obtener la devolución de
un “adelanto” de un arbitrio de construcción entregado a un
municipio. Según se explica a continuación, concluimos que erró el
TPI, pues (i) la construcción nunca se inició, al haberse descartado
el proyecto subyacente, por lo cual la ley aplicable exigía su
devolución y (ii) no existe razón jurídica válida para que el municipio
pueda apropiarse del referido “adelanto”.
I.
En marzo de 2018, Supermercados Econo, Inc. (“Econo”),
presentó la acción de referencia, sobre cobro de dinero e
incumplimiento de contrato (la “Demanda”), contra el municipio de
Dorado (el “Municipio”) y el Centro de Recaudaciones de Ingresos
Municipales (“CRIM”).
Econo alegó que, el 17 de abril de 2015, suscribió un Acuerdo
Final con el Municipio (el “Contrato”), mediante el cual se acordó que
Econo adelantaría al Municipio la suma de $1,000,000.00, como un
Número Identificador
SEN2023________________
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pago parcial de arbitrios de construcción que se anticipaba tendrían
que pagarse por la construcción proyectada de un centro de
distribución y almacenamiento en una finca arrendada por Econo
con opción a compra, la cual ubica en Dorado.
Econo alegó que, mientras se planificaba la construcción del
proyecto (el “Proyecto”), el 10 de octubre de 2014, el Municipio
aprobó la Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015 (la “Ordenanza
Núm. 14”). La misma autorizaba al Alcalde a suscribir decretos
contributivos que concedieran incentivos para promover el
desarrollo económico a cambio de que las empresas interesadas
cumplieran un número de requisitos allí establecidos.
De conformidad con la Ordenanza Núm. 14, el 31 de octubre
de 2014, el Municipio aprobó el Decreto de Exención Contributiva
Municipal a Supermercados Econo, Inc. (el “Decreto”). En específico,
el Decreto le ofreció a Econo varias exenciones contributivas sobre
la propiedad mueble y una exención de 40% correspondiente al
arbitrio de construcción una vez Econo obtuviera el permiso de
construcción. Oportunamente, el 19 de noviembre, Econo aceptó el
Decreto.
En el Contrato, y en lo pertinente, se acordó que, en caso de
que Econo desistiera realizar el Proyecto, podía solicitar la
devolución del adelanto del arbitrio de construcción dentro de
un periodo de seis (6) meses a partir del pago del adelanto. Así
las cosas, el 29 de abril de 2015, Econo le entregó al Municipio un
cheque por la suma acordada de $1,000,000.00 (el “Adelanto”).
Econo sostuvo que, el 23 de octubre de 2015, le cursó una
misiva al Municipio en la que informó que no comenzaría la
construcción del Proyecto por un término indeterminado debido a
que un estudio ambiental reveló que el terreno estaba contaminado.
En vista de ello, solicitó la devolución del adelanto del arbitrio de
construcción. El Municipio se negó a devolver el Adelanto.
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El Municipio contestó la Demanda; aceptó que Econo entregó
el Adelanto, pero sostuvo que ello ocurrió “como parte de las
obligaciones que contrajo para la concesión del Decreto de
Exención”. También reconoció que Econo le reclamó
oportunamente la devolución del Adelanto. Sostuvo que no procedía
la devolución del Adelanto porque Econo, por su falta de “diligencia
y competencia”, había incumplido con sus “obligaciones para
establecer sus almacenes y sus oficinas administrativas en Dorado”.
Econo reconvino; alegó que Econo no fue diligente, ni realizó
gestiones suficientes y con el asesoramiento competente, antes de
concluir que debía cancelar el Proyecto. Exigió el cumplimiento
específico de la supuesta obligación de Econo de construir el
Proyecto o la resolución de dicha obligación con el resarcimiento de
los daños supuestamente sufridos por el Municipio a raíz del
abandono del Proyecto.
En diciembre de 2018, Econo interpuso una Moción en
Solicitud de Sentencia Sumaria (la “Moción de Econo”). Arguyó que
siempre mantuvo la prerrogativa de decidir si iniciaba o no el
Proyecto y que, al optar por no realizarlo, procedía la devolución del
Adelanto.
En abril de 2019, el Municipio se opuso a la Moción de Econo;
arguyó que Econo carecía de evidencia para sostener lo que indició
era el costo de mitigación de los terrenos que se contemplaban usar
para el Proyecto.
Luego de algunos trámites procesales, el 14 de enero de 2020,
el TPI emitió una Resolución mediante la cual denegó la Moción de
Econo.
Por su parte, en febrero de 2022, el Municipio presentó una
Moción de Sentencia Sumaria (la “Moción del Municipio”). El
Municipio arguyó que el Contrato era nulo por un número de
insuficiencias del mismo. Específicamente, el Municipio señaló la
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falta de autorización por la Legislatura Municipal de los términos
del Contrato; la ausencia de una fecha de vigencia cierta o una
cláusula de expiración; la omisión de una advertencia en tono a la
falta de autoridad legal para hacer un desembolso de dinero sin una
correspondiente enmienda que extienda la vigencia del Contrato; la
falta de un número de registro y la omisión de remitir copia de este
a la Oficina del Contralor de Puerto Rico; la ausencia de cláusulas
relacionadas con el deber de Econo de mantener y archivar ciertos
récords y documentos durante un periodo no menor de cinco (5)
años; la ausencia de una cláusula que advirtiera la potestad del
Municipio de retener pagos a Econo por deudas con alguna
instrumentalidad gubernamental; la falta de cláusulas que
advirtiesen o certificasen la prohibición absoluta de que servidores
públicos reciban ganancias, bienes, regalos, beneficios u ostenten
intereses pecuniarios relacionados con el Contrato; la omisión de
una cláusula que advierta sobre el cumplimiento de Econo con las
leyes y reglamentos aplicables y la ausencia de deudas o, en la
alternativa, la existencia de planes de pago de contribuciones,
deudas municipales, patentes, etc.; y la omisión de una cláusula
que le exigiera a Econo presentar certificaciones del Departamento
de Hacienda (deuda y presentación de planillas), una certificación
del CRIM, certificación de la Administración para el Sustento de
Menores (ASUME), copia de patente municipal, póliza del Fondo del
Seguro del Estado, copia del certificado del IVU y una declaración
jurada sobre no convicción por delitos contra el erario.
Según la teoría del Municipio, por ser el Contrato nulo, podía
apropiarse del Adelanto que se entregó al amparo del mismo.
El 1 de marzo de 2022, Econo se opuso a la Moción del
Municipio. Arguyó que el Contrato era válido, por no necesitar
aprobación de la Legislatura Municipal y que las “deficiencias” que
el Municipio señalaba no eran tales porque el Contrato no disponía
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para el desembolso por el Municipio de fondos públicos por la
compra de mercancía o por la prestación de servicios.
Econo resaltó que, al nunca iniciarse la construcción del
Proyecto, el Municipio nunca adquirió el derecho a cobrar algún
arbitrio de construcción y, por lo tanto, no tenía derecho a retener
el Adelanto. Afirmó, además, que la letra clara del Contrato indica
que las partes convinieron que, en caso de no llevarse a cabo la
construcción, Econo podía solicitar la devolución del Adelanto en un
término de seis (6) meses, y que Econo cumplió con dicho término.
Además, Econo señaló que el Artículo 2.007(e) de la Ley 81-
1991 (vigente a la fecha que surge la controversia entre las partes)
establecía taxativamente la procedencia del reembolso de la
totalidad de un arbitrio de construcción cuando la construcción no
se lleve a cabo1.
Mediante una sentencia notificada el 4 de abril de 2023 (la
“Sentencia”), el TPI desestimó la Demanda y declaró con lugar la
reconvención instada por el Municipio, aunque dispuso que luego
se determinaría sobre los daños reclamados por el Municipio. El TPI
concluyó que no había controversia sobre los siguientes hechos:
1. Econo identificó una finca propiedad de la Compañía
de Fomento Industrial localizada en el Barrio Maguayo
del Municipio que cumplía con los requisitos de
capacidad y localización para construir un almacén.
2. El 13 de mayo de 2013, la Compañía de Fomento
Industrial le envió una propuesta a Econo para el
arrendamiento con opción a compra de una finca de
aproximadamente 175 cuerdas localizada en el
Municipio.
3. Econo utilizaría dicha finca para la construcción de
un almacén para la distribución de productos a los
miembros de su cadena y para llevar a cabo una
operación agrícola que interesaba desarrollar.
4. El 16 de diciembre de 2013, la Compañía de Fomento
Industrial y Econo suscribieron un contrato de
arrendamiento con opción a compra con relación a la
1 “Cuando un contribuyente haya efectuado el pago del arbitrio aquí dispuesto …
sin que se haya, en efecto, comenzado la actividad de construcción, el
contribuyente llenará una Solicitud de Reintegro de Arbitrio y éste procederá en
su totalidad.”
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propiedad identificada como Lote Número L-439-0-97,
con cabida de 174.795 cuerdas, localizada en el
Municipio, para que la parte demandante realizara la
construcción del almacén y llevará a cabo la operación
agrícola.
5. El 10 de octubre de 2014, el Municipio aprobó la
Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015, para
establecer un programa de incentivos contributivos
municipales a empresas, compañías o industrias a
ubicarse en el territorio municipal, adoptar la
reglamentación aplicable y para establecer parámetros
y penalidades.
6. La Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015, autorizó al
Alcalde del Municipio, Hon. Carlos A. López Rivera, y/o
(sic) su representante(s) autorizado(s) “a suscribir
acuerdos, mediante decretos que propendan a otorgar
incentivos contributivos municipales, bajo parámetros
de razonabilidad, que propicien el desarrollo económico
del Municipio, a los efectos de facilitar la ubicación,
traslado y/o (sic) establecimiento de nuevas industrias
en el territorio municipal de Dorado, Puerto Rico;
dedicadas a la Distribución de Alimentos, Misceláneos
y Productos Relacionados a esta industria con un
Centro de Distribución y Facilidades Administrativas;
establecer los parámetros a seguir que rijan dicho
acuerdo; establecer su Vigencia y términos; establecer
requisitos de cumplimiento y penalidades pertinentes”.
7. La Ordenanza Núm. 14, Serie 2014-2015, estableció
en detalle todos los requisitos que se debían exigir a los
proponentes para que se le pudiesen conceder los
beneficios contributivos allí provistos. Estos beneficios
incluían exenciones en el pago de las contribuciones
sobre la propiedad mueble e inmueble y descuentos en
el arbitrio de construcción, entre otros.
8. El 31 de octubre de 2014, el Alcalde del Municipio y
el Secretario de la Legislatura Municipal, Sr. Javier
Solano, suscribieron y aprobaron el Decreto de Exención
Contributiva Municipal a Supermercados Econo, Inc. A
través de dicho decreto, el Municipio estableció las
condiciones específicas que Econo debía cumplir para
gozar de una exención de: (i) 100% de la contribución
básica sobre la propiedad mueble por 25 años; (ii) 100%
de la contribución básica sobre la propiedad inmueble
por 25 años; (iii) exención del 40% del arbitrio de
construcción que comenzaría una vez Econo obtuviese
el permiso de construcción para sus nuevas facilidades
en el Municipio, y (iv) la vigencia del decreto estaría
sujeta a que Econo mantuviese un mínimo de 300
empleados a tiempo completo, entre otras condiciones.
9. La determinación de hechos número cuatro (4) del
Decreto de Exención Contributiva Municipal a
Supermercados Econo, Inc. dispone expresamente lo
siguiente:
El Peticionario [Econo] construirá y establecerá
en el Municipio de Dorado un Centro de
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Distribución (almacenaje y distribución) de sus
productos, además de las oficinas
administrativas de la empresa. Mudarán sus
facilidades dedicadas a estas actividades, que
están localizadas actualmente en el Municipio de
Carolina, a las nuevas facilidades que construirá
el Peticionario [Econo] en el Parque Industrial
Maysonet, Dorado, Puerto Rico.
10. En específico, en el Decreto de Exención contributiva
Municipal a Supermercados Econo, Inc. se estableció los
siguiente:
DECRÉTESE[,] ADEMÁS, que el Concesionario
[Econo] vendrá obligado a radicar dentro de los
treinta (30) días a partir de la fecha de
notificación del Decreto una carta en la que
exprese su aceptación incondicional al Decreto y
a todos los términos y condiciones en el mismo, y
presentar una resolución corporativa autorizando
al oficial a firmar la aceptación del Decreto. Una
vez aceptado por el Concesionario, este Decreto
se considerará como un contrato entre el
Municipio y el Concesionario.
11. El 19 de noviembre de 2014, mediante carta
suscrita por el Sr. Heriberto Torres Cortés, Presidente
de Econo, estando debidamente autorizado mediante
Resolución Corporativa aprobada por la Junta de
Directores, notificó al Alcalde su aceptación y
aprobación incondicional al decreto con todos sus
términos y condiciones.
12. El 17 de abril de 2015, las partes suscribieron un
documento intitulado Acuerdo Final. Este documento
fue firmado por el Sr. Juan Barreto Sosa, como
presidente de Econo, por el Hon. Carlos A. López Rivera,
como Alcalde del Municipio y por el Sr. Luis R. Sierra
Salgado, como Director de Finanzas del Municipio.
13. En el Acuerdo Final se estableció que Econo
efectuaría un pago de $1,000,000.00 en o antes de 1 de
mayo de 2015 y que, el balance restante de
$500,000.00 sería pagado por Econo al momento en
que la Oficina de Gerencia de Permisos, o la entidad
gubernamental a cargo, emitiera la notificación o
permiso para dar inicio a la construcción del Centro de
Distribución.
14. En el Acuerdo Final se estableció, además, que:
No obstante, en caso de que ECONO, dentro del
periodo de seis (6) meses contados a partir del
pago de $1,000,000.00 al MUNICIPIO, determine
que no iniciará la obra de construcción solicitará
de inmediato y por escrito al MUNICIPIO la
devolución y/o (sic) reintegro de dicho pago según
dispone la Ley Núm. 81, supra.
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15. Al Acuerdo Final nunca se le asignó número de
registro ni fue registrado en los libros municipales ni en
la Oficina del Contralor de Puerto Rico.
16. El Acuerdo Final no contiene cláusula alguna que
establezca que su vigencia estará sujeta a que este sea
debidamente registrado y se envíe copia a la Oficina del
Contralor de Puerto Rico.
17. El Acuerdo Final no contiene fecha de vigencia cierta
ni/o (sic) una cláusula que establezca fecha de
expiración aclarando que, pasada la vigencia, no
podrán exigirse las prestaciones del contrato a menos
que no exista una enmienda extendiendo su vigencia,
firmada por ambas partes, debidamente registrada en
la Oficina del Contralor de Puerto Rico.
18. El Acuerdo Final no contiene una cláusula que
establezca que el desembolso de dinero sin una
enmienda extendiendo la vigencia del contrato se
estaría haciendo sin autoridad legal alguna,
constituyendo su actuación una ultra vires, que no
vincula al Municipio ni a su Alcalde, así como a ningún
otro funcionario municipal.
19. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
Econo mantendrá y guardará récords,
documentos administrativos, incluyendo
facturas, pagos, estados financieros y otros
registros que permitan una adecuada
identificación y contabilidad de todos los costos
relacionados con el contrato, así como cualquier
récord que se considere necesario por EL
MUNICIPIO para llevar una adecuada
contabilidad de fondos y el cumplimiento de
Órdenes Ejecutivas de la Oficina del Contralor y
otras agencias afines. Dichos récords estarán
disponibles para propósitos de auditoría a
realizarse por EL MUNICIPIO o su representante
autorizado, el Contralor de Puerto Rico, la Oficina
para el Desarrollo Socioeconómico y Comunitario
de Puerto Rico (ODSEC), entre otras agencias
similares. Los récords y documentos serán
retenidos por Econo por un periodo no menor de
cinco (5) años a la fecha de terminación del
contrato o aceptación, a menos que EL
MUNICIPIO autorice la destrucción de los
mismos antes de la fecha establecida. Esta
facultad que tiene la oficina para el Desarrollo
Socioeconómico y Comunitario de Puerto Rico
(ODSEC), la Oficina del Contralor de Puerto Rico,
entre otras agencias similares de acceder, auditar
y publicar los documentos contables y fiscales
sobre el manejo de los fondos públicos
relacionados al presente contrato.
20. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
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Econo reconoce y consiente a que, en caso de una
auditoría, investigación, litigación o cualquier
otra acción legítima que envuelva o requiera los
registros relacionados al presente contrato es
comenzada antes de terminar el período de cinco
(5) años, estos registros deben ser retenidos hasta
que todos los asuntos que surjan de la acción
estén resueltos o hasta el final del período de
cinco (5) años, lo que ocurra último.
21. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
Queda expresamente acordado mediante este
contrato que EL MUNICIPIO podrá retener del
pago a Econo cualquier suma de dinero que ésta
adeude a cualesquiera de las instrumentalidades
gubernamentales que dispone la Carta Circular
Número 1300-13-97 del 11 de abril de 1997 del
Departamento de Hacienda, comprometiéndose
así Econo a cancelar la deuda que corresponda,
si alguna.
22. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
La solicitud de pago y/o (sic) desembolso de fondo
públicos incluirá la siguiente certificación
conforme al Boletín Administrativo OE2002-73.
Bajo pena de nulidad absoluta certifico que
ningún servidor público del Municipio de Dorado
es parte o tiene interés en las ganancias o
beneficios producto del contrato objeto de esta
factura, y de ser parte o tener interés en las
ganancias o beneficios producto del contrato, ha
mediado una dispensa previa. La única
consideración para suministrar los bienes o
servicios objeto del contrato ha sido el pago
acordado con el Representante Autorizado del
Municipio de Dorado. El importe de esta factura
es justo y correcto. Los servicios prestados han
sido realizados y no han sido pagados.
23. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
Econo certifica y garantiza que al momento de
suscribir el presente contrato ha cumplido con
las leyes y reglamentos del Estado Libre Asociado
de Puerto Rico, cartas circulares y directrices
emitidas por las agencias gubernamentales
aplicables a la contratación con entidades
públicas, entre las cuales se encuentran las
siguientes:
a. Haber rendido sus planillas contributivas
durante los cinco (5) años previos a este contrato
y no adeuda contribuciones al Estado Libre
Asociado de Puerto Rico, o se encuentra acogido
a un plan de pago con cuyos términos y
condiciones está cumpliendo.
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b. No tiene deudas con el Centro de
Recaudaciones de Ingreso Municipales (CRIM) del
Municipio donde están sitos sus propiedades
muebles y/o inmuebles sujetos a este tipo de
tributación, o se encuentra acogido a un plan de
pago con cuyos términos y condiciones está
cumpliendo.
c. No tiene deudas con el Gobierno Municipal de
Dorado por ningún concepto o se encuentra
acogido a un plan de pago con cuyos términos y
condiciones está cumpliendo.
d. De aplicar, ha pagado la Patente Municipal
conforme al volumen de su negocio, según
requerido por la Ley de Patentes Municipales,
según enmendada.
e. Ha pagado las correspondientes al Seguro por
Desempleo, Seguro por Incapacidad no
Ocupacional Temporera, Seguro Social para
choferes y otros empleados y la póliza del Fondo
del Seguro del Estado, la(s) que aplique(n), si
alguna(o), o se encuentra acogido a un plan de
pago con cuyos términos y condiciones está
cumpliendo.
f. Ha cumplido con la retención de los pagos de
pensión alimentaria del salario de sus empleados.
24. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
Econo se obliga, además, como condición
necesaria a este contrato, a presentar todas
aquellas certificaciones, relevos y documentos
que acrediten su situación contributiva que les
sean requeridas por el MUNICIPIO o su
representante autorizado. Disponiéndose, que
tales certificaciones, relevos y documentos
formarán parte del presente contrato.
25. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
y certifique lo siguiente:
Ningún(a) servidor(a) público(a) de EL
MUNICIPIO tiene interés pecuniario en el
presente contrato, compra o transacción de
negocios, y tampoco ha tenido en los últimos dos
(2) años directa o indirectamente interés
económico en las transacciones contenidas en el
mismo.
Ningún(a) servidor(a) público(a) de EL
MUNICIPIO solicitó o aceptó de Econo directa o
indirectamente para sí, o para algún miembro de
su unidad familiar o para cualquier otra persona,
regalos, gratificaciones, favores, servicios,
donativos, préstamos o cualquier otra cosa de
valor económico.
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Ningún(a) servidor(a) público de EL MUNICIPIO
solicitó o aceptó directa o indirectamente bien
alguno de valor económico, vinculados a la
presente transacción, de persona alguna de
Econo como pago o compensación por realizar los
deberes y responsabilidades de su cargo o
empleo.
Ningún(a) servidor(a) público(a) de EL
MUNICIPIO solicitó o aceptó directa o
indirectamente para sí, o para algún miembro de
su unidad familiar o para cualquier otra persona,
negocio o entidad, bien alguno de valor
económico, incluyendo regalos, préstamos,
promesas, gratificaciones, favores o servicios a
cambio de que la actuación de dicho servidor(a)
público(a) estuviera influenciada a favor de
Econo.
Econo ni sus funcionarios tienen relación de
parentesco, dentro cuarto grado de
consanguineidad y segundo por afinidad, con
ningún servidor(a) público(a) de EL MUNICIPIO
que tenga facultad para influenciar y participar
en las decisiones institucionales de la
mencionada entidad.
Ningún miembro de la Legislatura Municipal,
funcionario, empleado o agente de EL
MUNICIPIO que haya ejercido funciones o tenga
responsabilidad en la contratación de servicios,
planificación, desarrollo e implantación del
programa de cualesquiera obras o servicios de EL
MUNICIPIO podrá tener interés financiero,
económico o personal, directo o indirecto en este
contrato. Econo tomará las medidas necesarias
para que se cumpla con lo dispuesto en esta
cláusula.
Que para propósitos del Artículo 4.2(g) de la Ley
1-2012, conocida como la Ley de Ética
Gubernamental de Puerto Rico, Econo o sus
funcionarios certifica(n) que no es(son) pariente(s)
dentro del cuarto grado de consanguineidad o
segundo de afinidad de ningún empleado o
funcionario de EL MUNICIPIO, que tenga poder
y/o jerarquía en la toma de decisiones del
presente contrato, y de serlo, ha(n) obtenido la
dispensa necesaria de la Oficina de Ética
Gubernamental (OEG) para esta contratación.
Econo ni sus funcionarios certifica(n) que no
recibe(n) paga ni compensación alguna por
servicios regulares prestados bajo nombramiento
en ningún departamento, dependencia,
corporación, pública, agencia o municipio del
Estado Libre Asociado de Puerto Rico.
Certifica(n), además, que de conformidad con lo
dispuesto en el Artículo 4.3(c) de la Ley 1-2012,
supra, según enmendada, no ha(n) fungido como
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servidor(es) público(s) durante los dos (2) años
previos a la otorgación del presente contrato.
Econo certifica que no emplea y no va a emplear
a empleado público alguno, ni que usará los
servicios de ningún funcionario público regular
durante o después de horas de trabajo con
relación a las obligaciones del presente contrato.
26. El Acuerdo Final no posee una cláusula que advierta
lo siguiente:
A modo de obligación para la validez de este
contrato Econo someterá a EL MUNICIPIO los
siguientes documentos:
Certificación de Deuda del Departamento de
Hacienda
Certificación de Radicación de Planillas del
Departamento de Hacienda
Certificación de ASUME
Certificación del CRIM (Por Todos Los Conceptos)
Copia del Certificado del IVU
Póliza del Fondo del Seguro del Estado
Copia Patente Municipal
Declaración Jurada sobre no convicción de
delitos contra el erario público (sic) Ley #2 de 4
de enero de 2018)
27. El 27 de abril de 2015, Econo giró el cheque número
300079 a favor del Municipio por la suma de
$1,000,000.00.
28. El referido cheque fue entregado al Municipio el 29
de abril de 2015 como un adelanto al arbitrio de
construcción de conformidad con las condiciones
convenidas en el Acuerdo Final suscrito entre las partes.
29. En septiembre de 2015, Econo encomendó a la
compañía ERTEC PSC realizar un estudio ambiental
Fase Dos (II) respecto al terreno ubicado en el Parque
Industrial Higuillar que fuera arrendado a Econo para
realizar la construcción y desarrollar la operación
agrícola.
30. El 26 de octubre de 2015, el Lcdo. Muñoz,
representante legal de Econo, remitió una
comunicación al Alcalde mediante la cual solicitó la
devolución de la suma de $1,000,000.00 entregada
como adelanto al pago del arbitrio de construcción. En
dicha comunicación, se adujo que habían “surgido unas
interrogantes respecto a la presencia en un relleno en
la propiedad de material contaminante, requiriéndose
por tanto la realización de un Estudio Ambiental Fase
II. Dependiendo del resultado de dicho estudio, podría
ocasionar que no se comience la construcción del
proyecto contemplado por Econo en esos terrenos por
un tiempo indeterminado”.
31. El 11 de diciembre de 2015, el Sr. Alexis Ramos,
Director de la Oficina de Ordenación Territorial y
Planificación del Municipio, envió un correo electrónico
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al Lcdo. Muñoz a los efectos de sugerirle unos terrenos
a Econo para que los considerara como opciones donde
también podría construir su centro de distribución.
32. El 12 de enero de 2016, Econo cursó una carta al
Lcdo. Luis E. Ortiz, Subdirector Ejecutivo de la
Compañía de Fomento Industrial informándole sobre la
situación ambiental en el terreno según el estudio
ambiental Fase II. En específico, Econo manifestó que
entendía que los gastos en los que había que incurrir
para remediar los problemas en la propiedad debía ser
sufragados por la Compañía de Fomento Industrial y
sugirió que el costo de remediación fuese cubierto de los
fondos de la compraventa de la propiedad.
33. El 30 de mayo de 2017, el Lcdo. Muñoz,
representante legal de Econo, dirigió una carta al
Alcalde requiriéndole la devolución de la suma de
$1,000,000.00 adelantada al Municipio. Dicha carta
fue recibida al día siguiente.
34. El 5 de diciembre de 2018, la Legislatura Municipal
de Dorado expidió una Certificación en la que hizo
constar que el documento intitulado Acuerdo Final “no
fue firmado ni autorizado por la Legislatura Municipal
de Dorado en ninguna de sus sesiones legislativas”.
(Énfasis en el original).
El TPI razonó que el Contrato era nulo porque la Legislatura
Municipal no lo autorizó y porque no contenía las cláusulas que
ordinariamente se requieren para un contrato municipal. Por otro
lado, el TPI estimó que, aun bajo la premisa de que el Contrato fuese
válido, Econo no habría solicitado la devolución del Adelanto, dentro
del término contemplado, de una forma suficientemente categórica.
El TPI también razonó que Econo no había cumplido con los
términos del Decreto, por lo cual declaró con lugar la reconvención,
dejando pendiente la celebración de una vista de daños al respecto.
Inconforme, el 27 de abril, Econo presentó el recurso que nos
ocupa; formula los siguientes señalamientos de error:
(a) Primer Error:
Erró el Tribunal de Primera Instancia al concluir que el
Acuerdo Final es nulo.
(b) Segundo Error:
Erró el Tribunal de Primera Instancia al resolver que el
Lcdo. Rogelio Muñoz, no cumplió con lo dispuesto en el
Acuerdo Final al solicitar la devolución de dinero.
(c) Tercer Error:
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Erró el Tribunal de Primera Instancia al resolver que el
Decreto de Exención Contributiva Municipal a
Supermercados Econo, Inc., aceptado por ECONO,
obligó a Econo con el Municipio de Dorado a construir
y establecer un centro de distribución de sus productos,
así como sus oficinas administrativas.
El 6 de junio, el Municipio presentó su alegato en oposición.
Resolvemos.
II.
El Artículo 1206 del Código Civil de 1930, 31 LPRA sec. 3371,2
establecía que “[e]l contrato existe desde que una o varias personas
consienten en obligarse respecto de otra u otras, a dar alguna cosa,
o prestar algún servicio.” García Reyes v. Cruz Auto Corp., 173 DPR
870, 886 (2008). Las partes contratantes pueden establecer los
pactos, las cláusulas y las condiciones que tengan por convenientes,
siempre que no sean contrarias a la ley, a la moral y al orden
público. Artículo 1207 del Código Civil de 1930, 31 LPRA sec. 3372;
Coop. Sabaneña v. Casiano Rivera, 184 DPR 169, 173 (2011);
Guadalupe Solís v. González Durieux, 172 DPR 676, 683 (2007);
Álvarez v. Rivera, 165 DPR 1, 17 (2005). Por ende, los tribunales no
pueden relevar a una parte de cumplir con lo que se obligó a hacer
mediante contrato cuando este es legal y válido y no contiene vicio
alguno. De Jesús González v. A.C., 148 DPR 255, 271 (1999).
Un contrato adviene a la vida jurídica cuando concurren los
siguientes elementos: (1) consentimiento de los contratantes, (2)
objeto cierto que sea material del contrato y (3) causa de la
obligación que se establezca. Artículo 1213 del Código Civil de 1930,
31 LPRA sec. 3391.
Ahora bien, en cuanto a contratos con entidades públicas, es
necesario, para que el contrato sea válido, que se cumplan además
con las disposiciones especiales de las leyes que reglamentan este
asunto. Alco Corp. v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 536-537
2 Haremos referencia al Código Civil vigente a la fecha de los hechos del caso.
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(2011); Quest Diagnostics v. Mun. San Juan, 175 DPR 994, 1000
(2009); véanse, además, Landfill Technologies v. Mun. de Lares, 187
DPR 794, 801 (2013); Johnson & Johnson v. Mun. de San Juan, 172
DPR 840, 854-855 (2007), Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170
DPR 237, 245-252 (2007).
Por otro lado, es un axioma básico de nuestro ordenamiento
que un contrato es nulo cuando le “falta … algún elemento esencial
o porque contraviene un precepto legal…”. Puig Brutau,
Fundamentos de Derecho Civil, Tomo II, Vol. I, 3era ed., Barcelona,
Bosch, 1988, pág. 286. La nulidad absoluta o radical puede
producirse en tres escenarios, a saber: cuando se ha infringido
alguna norma imperativa; cuando al contrato le falta alguno de los
elementos constitutivos; o cuando el contrato no se ajusta a las
formalidades exigidas cuando éstas tienen un carácter esencial.
José Puig Brutau, op. cit., pág. 287. Cuando un contrato es nulo, el
mismo “es inexistente en Derecho desde el momento mismo en que
se otorga y, por lo tanto, nunca genera consecuencias de ley.” Pérez
Mercado v. Martínez Rondón, 130 DPR 134, 150 (1992).
Claro está, hay que distinguir entre el contrato nulo, de aquel
meramente anulable. El contrato anulable es eficaz inicialmente,
pero puede ser impugnado y dejado sin efecto. José Puig Brutau, op
cit., pág. 287. Además, contrario al contrato anulable, el contrato
nulo no puede ser convalidado. José Ramón Vélez Torres, Curso de
Derecho Civil: Derecho de Contratos, Tomo IV, Vol. II, 1ra ed., San
Juan, 1990, pág. 125.
Resaltamos que el efecto que la nulidad de un contrato es
que los contratantes deben restituirse recíprocamente las cosas
que fueron objeto del contrato, con sus frutos, y el precio con
los intereses. Artículo 1255 del Código Civil de 1930, 31 LPRA sec.
3514. Por consiguiente, decretada la nulidad del contrato, las
partes quedan condenadas a la restauración del estado primitivo
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anterior de las cosas, mediante la restitución de las prestaciones,
salvo cuando la nulidad se deba a causa torpe o ilícita, en cuyo caso
debe apreciarse el grado de culpa envuelto de la parte que reclama
la devolución. Artículo 1255 del Código Civil de 1930, supra;
Bosques v. Echevarría, 162 D.P.R. 830, 836-837 (2004).
III.
De otra parte, en Puerto Rico, los municipios ejercen
únicamente los poderes y privilegios que le son concedidos en virtud
de ley. Municipio de Manatí v. Garrido, Comisionado, 50 DPR 827,
832 (1937), Gobierno de La Capital v. Consejo Ejecutivo de P.R., 63
DPR 434, 437 (1944). Al ser criaturas de la Asamblea Legislativa,
los municipios no poseen “un poder inherente, independiente del
Estado, para imponer contribuciones”. Levy, Hijo v. Municipio de
Manatí, 151 DPR 292, 299 (2000).
No obstante, la Ley 81-1991, 21 LPRA secs. 4001 et. seq.
(vigente a la fecha de los hechos de este caso), le reconocía a los
municipios, entre otras facultades, deberes y potestades, la de
imponer ciertas contribuciones a personas y entidades sobre ciertas
actividades llevadas a cabo dentro de sus límites territoriales. HBA
Contractors v. Mun. de Ceiba, 166 DPR 443, 454 (2005); Muñiz
Burgos, Inc. v. Mun. Yauco, 187 DPR 665, 675 (2013); Mun. San Juan
v. Banco Gub. Fomento, 140 DPR 873, 885 (1996); véase, además,
Artículo 2.002 de la Ley 81-1991, 21 LPRA sec. 4052.
En particular, entre las diversas contribuciones que puede
recaudar un Municipio, se encuentra el “arbitrio de construcción”.
En torno a este arbitrio, el inciso (d) del Art. 2.002 de la Ley 81-
1991, 21 LPRA sec. 4052(d), establece lo siguiente:
Toda obra de construcción dentro de los límites
territoriales de un municipio, realizada por una persona
natural o jurídica privada, o que sea llevada a cabo por
una persona natural o jurídica privada a favor o en
representación de, o por contrato o subcontrato
suscrito con una agencia o instrumentalidad del
Gobierno Central o Municipal o del gobierno federal,
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incluyendo aquella obra que no requiera la solicitud o
expedición de un permiso por la Oficina de Gerencia de
Permisos o por un municipio autónomo, deberá pagar
arbitrio de construcción correspondiente, previo al
comienzo de dicha obra.
A su vez, el Artículo 1.003(cc) de la propia Ley 81-1991, 21
LPRA sec. 4001(cc), definía este arbitrio como sigue:
Significará aquella contribución impuesta por los
municipios a través de una ordenanza municipal
aprobada con dos terceras (2/3) partes para ese fin, la
cual recae sobre el derecho de llevar a cabo una
actividad de construcción y/o una obra de construcción
dentro de los límites territoriales del municipio. Esta
contribución se considerará un acto separado y distinto
a un objeto o actividad o cualquier renglón del objeto o
actividad, que no priva o limita la facultad de los
municipios para imponer contribuciones, arbitrios,
impuestos, licencias, derechos, tasas y tarifas. La
imposición de un arbitrio de construcción por un
municipio constituirá también un acto separado y
distinto a [cualquier] imposición contributiva que
imponga el Estado, por lo cual ambas acciones
impositivas serán compatibles.
Por su parte, el Articulo 1.003(dd) de la Ley 81-1991, 21 LPRA
sec. 4001(dd), definía “actividad de construcción” del modo
siguiente:
Significará el acto o actividad de construir, reconstruir,
ampliar, reparar, demoler, remover, trasladar o
relocalizar cualquier edificación, obra, estructura, casa
o construcción de similar naturaleza fija y permanente,
pública o privada, realizada entre los límites
territoriales de un municipio, y para la cual se requiera
o no un permiso de construcción expedido por la Oficina
de Gerencia de Permisos o por un municipio autónomo
que posea tal autoridad. Significará, además, la
pavimentación o repavimentación, construcción o
reconstrucción de estacionamientos, puentes, calles,
caminos, carreteras, aceras y encintados, tanto en
propiedad pública como privada dentro de los límites
territoriales de un municipio, y en las cuales ocurra
[cualquier movimiento de tierra o en las cuales se
incorpore] cualquier material compactable, agregado o
bituminoso que cree o permita la construcción de una
superficie uniforme para el tránsito peatonal o
vehicular. Incluye cualquier obra de excavación para
instalación de tubería de cualquier tipo o cablería de
cualquier naturaleza y que suponga la apertura de
huecos o zanjas por donde discurrirán las tuberías o
cablerías dentro de los límites territoriales de un
municipio.
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Además de reconocer la facultad de los municipios de imponer
y cobrar arbitrios de construcción, la Ley 81-1991 exige la
devolución del arbitrio de construcción cuando no se construye.
En efecto, el inciso (e) del Artículo 2.007 de la Ley 81-1991, 21 LPRA
sec. 4057(e), sobre Reembolso o Pago de Deficiencia, dispone, en lo
pertinente, como sigue:
[…]
Cuando un contribuyente haya efectuado el pago del
arbitrio aquí dispuesto y con posterioridad a esta
fecha, el dueño de la obra de construcción de aquélla
(sic), sin que se haya, en efecto, comenzando la
actividad de construcción, el contribuyente llenará
una Solicitud de Reintegro del Arbitrio y éste
procederá en su totalidad. Si la obra hubiere
comenzado y hubiere ocurrido cualquier actividad de
construcción, el reintegro se limitará al cincuenta por
ciento (50%). El reintegro se efectuará dentro de los
treinta (30) días siguientes a la fecha en que se presente
con el Director de Finanzas la solicitud de reintegro. No
habrá lugar para solicitar reintegro de suma alguna
luego de transcurridos seis (6) meses después de la
fecha en que se expidió el recibo de pago del arbitrio
determinado para una obra en particular. (Énfasis
nuestro).
[…]
IV.
A la luz de los propios hechos que el TPI determinó no estaban
controvertidos, erró dicho foro, como cuestión de derecho, al
concluir que no procedía la reclamación de Econo. Para llegar a esta
conclusión, no es necesario resolver si el Contrato es nulo, pues,
irrespectivamente de ello, el Municipio tiene la obligación de devolver
el Adelanto a Econo. Veamos.
Por un lado, si partimos de la premisa de que el Contrato es
válido, procedía ordenar al Municipio devolver el Adelanto. En
efecto, el Contrato contiene una cláusula que obliga al Municipio a
devolver el Adelanto si, durante el término de seis (6) meses desde
que se entregó el mismo, Econo solicitaba por escrito su devolución
porque no construiría el Proyecto. Precisamente esto fue lo que
ocurrió aquí. Econo entregó el Adelanto el 29 de abril de 2015 y,
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menos de seis meses después, el 23 de octubre de 2015, Econo
solicitó la devolución del Adelanto por escrito, pues no procedería
con el Proyecto. Ello surge de forma clara de una lectura de la
totalidad de la carta al respecto. Tan es así que, a raíz de dicha
comunicación, el Municipio le ofreció a Econo otros lugares para
realizar el Proyecto.
Por otro lado, si partimos de la premisa de que el Contrato es
nulo, también procedía ordenar que el Municipio devolviera el
Adelanto a Econo. Adviértase que, cuando un contrato es nulo, lo
procedente es la devolución recíproca de las prestaciones, cuando
ello sea viable. Artículo 1255 del Código Civil de 1930, supra.
Más aún, e independientemente de cualquier consideración
relacionada con la validez o nulidad del Contrato, la realidad es que
la ley aplicable explícitamente obliga al Municipio a devolver el
Adelanto. Adviértase que, según reseñado, la Ley 81-1991 le
imponía inequívocamente la obligación al Municipio de devolver lo
desembolsado por concepto de un arbitrio de construcción cuando,
como es la situación de autos, resulta inexistente la construcción,
porque esta ni siquiera se inició.
El reconocimiento de la obligación del Municipio de devolver
el Adelanto es también compatible con el Artículo 9(a) de la Ley Núm.
230 de 23 de julio de 1974, según enmendada, conocida como Ley
de Contabilidad del Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283(h)(a),
la cual exige que los desembolsos de fondos públicos se realicen
únicamente para el pago de materiales, equipos, reclamaciones u
otros conceptos que estén autorizados por ley.
En este caso, el Artículo 2.007(e) de la Ley 81-1991 establece
taxativamente que los Municipios tienen la obligación de
reembolsar los arbitrios de construcción cuando la construcción
no se lleva a cabo. Por lo tanto, contrario a la conclusión del TPI,
el Municipio está autorizado por ley y tiene la obligación de devolver
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el Adelanto. Como el derecho de Econo a reclamar la devolución del
Adelanto surge de una fuente independiente del Contrato (en este
caso, la ley), la presente situación es distinguible de aquella en que
una parte privada pretende beneficiarse de algún derecho que
únicamente le confiere un contrato nulo.
Concluimos, además, que erró el TPI al concluir que procedía
la reconvención instada por el Municipio3. Contrario a lo razonado
por el TPI, Econo no se obligó con el Municipio a realizar el Proyecto.
La única interpretación razonable del Decreto es que, si Econo
cumplía con un número de condiciones, tendría derecho a ciertos
beneficios estipulados en el Decreto. No hay controversia sobre el
hecho de que, al no haber Econo cumplido con las condiciones del
Decreto, no tendrá derecho a beneficio alguno bajo el mismo. Ello
no significa, no obstante, que el Decreto le conceda al Municipio el
derecho de exigir el cumplimiento por Econo con las condiciones del
Decreto. Nada en el Decreto pretendió privar a Econo de su libertad
gerencial de determinar cómo conducir sus negocios. Mucho menos
se puede concluir que el Decreto le conceda derecho al Municipio de
reclamar “daños” por el “incumplimiento” de Econo en cuanto a la
realización del Proyecto según una vez previsto y contemplado en el
Decreto.
V.
En atención a los fundamentos que anteceden, se revoca la
Sentencia Sumaria Parcial apelada. En la continuación del caso, el
Tribunal de Primera Instancia deberá dictar sentencia mediante la
cual se declare con lugar la reclamación de la parte demandante
3 Somos conscientes de que esa determinación (en torno a la reconvención) no
constituye un dictamen final y apelable, pues quedó pendiente de adjudicación la
reclamación de daños como consecuencia del supuesto incumplimiento
contractual de Econo. No obstante, lo planteado por Econo al respecto puede
acogerse como una solicitud de expedición del auto de certiorari. Hemos
determinado expedir el referido auto, pues la resolución de este asunto en esta
etapa es compatible con la economía procesal, particularmente dada la naturaleza
dispositiva del asunto planteado y el tracto prolongado del caso de referencia.
Véase 800 Ponce de León Corp. v. Am. Intl. Ins. Co. of P.R., 205 DPR 163, 186
(2020).
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contra el Municipio de Dorado y, así, deberá ordenar al Municipio
de Dorado que devuelva a la parte demandante $1,000,000.00 más
intereses legales. De ser necesario, para la ejecución de la
sentencia, el Tribunal de Primera Instancia podrá ordenar al CRIM
que remita a la parte demandante determinadas remesas que de
otra forma irían al Municipio de Dorado. Además, en la referida
sentencia, se deberá declarar sin lugar la reconvención instada por
el Municipio de Dorado. Se devuelve el caso al Tribunal de Primera
Instancia para la continuación de los procedimientos de
conformidad con lo aquí resuelto y dispuesto.
Lo acuerda y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del
Tribunal de Apelaciones. El Juez Rivera Torres emite voto particular
de conformidad con la siguiente expresión:
“VOTO PARTICULAR DE CONFORMIDAD DEL JUEZ
RIVERA TORRES
Coincido totalmente con la determinación arribada
por la mayoría del Panel. Solo me resta añadir que para
que procediera el cobro del arbitrio por el Municipio, se
hacía indispensable que existiera una obra de
construcción y más aún, que hubiese un contrato
suscrito entre partes privadas que evidenciaran el
proyecto. Es decir, no procedía el cobro de un arbitrio
de esta naturaleza, aunque fuera un adelanto, sobre un
valor especulativo e incierto debido a que el
ordenamiento municipal regente exige que el arbitrio se
determine y cobre sobre el precio total establecido en el
contrato. Lo que, a su vez, será revisado por el Director
de Finanzas en los documentos que presente el
contribuyente. Por tanto, la cláusula del Acuerdo Final
que dispuso la entrega por Econo del adelanto de
$1,000,000 carece de validez jurídica y el dinero tiene
que ser devuelto por el Municipio.”
Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
Secretaria del Tribunal de Apelaciones