Rivera Fontanet, Carlos v. Western Auto Inc

ESTADO LIBRE ASOCIADO DE PUERTO RICO
TRIBUNAL DE APELACIONES
PANEL ESPECIAL

CARLOS RIVERA REVISIÓN
FONTÁNEZ ADMINISTRATIVA
Procedente de
Recurrido CORPORACIÓN DEL
FONDO DEL SEGURO
v. DEL ESTADO
KLRA202300287
CORPORACIÓN DEL Caso núm.: 89-500-
FONDO DEL SEGURO 17-6921-01
DEL ESTADO
Sobre: INCAPACIDAD
Recurrente TOTAL FACTORES
SOCIOECONÓMICOS
Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez
Ronda Del Toro y la Jueza Díaz Rivera.

Díaz Rivera, Jueza Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 31 de agosto de 2023.

Comparece ante nos, la Corporación del Fondo del Seguro del

Estado (CFSE o recurrente) y nos solicita que revisemos la

Resolución emitida por la Comisión Industrial de Puerto Rico

(Comisión Industrial) el 11 de abril de 2023 y notificada el 27 de

abril de 2023; además, nos solicita que revisemos la Resolución en

Reconsideración emitida por la Comisión Industrial el 18 de mayo de

2023 y notificada el 22 de mayo de 2023. Mediante la Resolución

emitida el 11 de abril de 2023, la Comisión Industrial, entre otras

cosas, le reconoció a Carlos Rivera Fontánez (Rivera Fontánez o

recurrido) el derecho a recibir los beneficios establecidos en la Ley

del Sistema de Compensaciones por Accidentes del Trabajo; le

ordenó a la CFSE hacer efectivo a Rivera Fontánez los beneficios de

la compensación reconocida; y, fijó los honorarios de abogado.

Por los fundamentos que expondremos a continuación, se

confirma la Resolución de la cual se recurre.

Número identificador
SEN2023_________________
KLRA202300287 2

I.

Según surge del expediente, Rivera Fontánez laboró para

Western Auto como mecánico por quince (15) años. El 6 de

diciembre de 1987, Rivera Fontánez sufrió un accidente de trabajo

mientras se encontraba reparando un vehículo. Dicho accidente

ocurrió mientras estaba reparando unos frenos delanteros. El 18 de

diciembre de 1987, Rivera Fontánez acudió a la CFSE y presentó su

reclamación. Allí, le indicaron que se había herniado los discos.

El 26 de septiembre de 1989, la CFSE le dio de alta y

determinó que Rivera Fontánez tenía una incapacidad de un 15%

ffg de las funciones fisiológicas generales por las condiciones de I-

INP L4-5, radiculopatía izquierda L5 y radiculopatía izquierda S1.

Consecuentemente, el 5 de diciembre de 1989, la CFSE determinó

que Western Auto es un patrono no asegurado.

Oportunamente, Rivera Fontánez se reincorporó a trabajar

con Western Auto. En el 1991-1992 se lesionó la muñeca izquierda;

sin embargo, posteriormente, volvió a trabajar con Western Auto.

Así las cosas, a Rivera Fontánez le fue aprobado el Seguro Social por

Incapacidad, desde el 1992-1995. No obstante, no pudo retornar a

la fuerza laboral por su condición, pues en la Vista Médica que se

llevo a cabo el 20 de diciembre de 1999, se determinó que la

incapacidad fue aumentada a un 20% ffg.

Luego de varios incidentes, el 20 de noviembre de 2015, se

celebró una Vista Pública en la cual se confirmó la incapacidad de

Rivera Fontánez en un 20% ffg y se refirió para evaluación a la CFSE

por el Comité de Factores socio-económicos. Así las cosas, Rivera

Fontánez fue evaluado por Nilda Rodríguez Negrón, especialista en

Rehabilitación Vocacional, quien rindió su Informe el 25 de julio de

2017. El 31 de enero de 2018, se emitió una Decisión en la cual se
KLRA202300287 3

determinó que Rivera Fontánez no es acreedor de una incapacidad

total permanente por factores socio-económicos.

Posteriormente, el 21 de abril de 2022, se celebró una Vista

Pública. El 11 de abril de 2023, la Comisión Industrial emitió una

Resolución, notificada el 27 de abril de 2023, donde, entre otras

cosas, le reconoció a Rivera Fontánez una incapacidad total

permanente. El 17 de mayo de 2023, la CFSE presentó una Moción

de Reconsideración. El 18 de mayo de 2023, notificada el 22 de mayo

de 2023, la Comisión Industrial emitió una Resolución en

Reconsideración mediante la cual declaró No Ha Lugar la Moción de

Reconsideración.

Inconforme con esa determinación, el 15 de junio de 2023, la

parte recurrente acudió ante nos mediante un recurso de revisión

judicial, alegando la comisión del siguiente error:

Cometió Error de Derecho la Honorable Comisión
Industrial al determinar que procede una
Incapacidad Total por Factores Socio-Económicos,
aun cuando, no se cumple con los requisitos
establecidos por el Honorable Tribunal Supremo, a
saber, a) el carácter del impedimento físico del
trabajador y su extensión médica y expresada desde
el punto de vista médico en términos de la función
fisiológica general, y b) el efecto de ese impedimento
físico sobre la habilidad del obrero o trabajador para
realizar un empleo remunerativo.

Examinado el Recurso de Revisión, este Tribunal emitió una

Resolución el 26 de junio de 2023, concediéndole un término de

veinte (20) días a la parte recurrida para que expresara su posición

al recurso.

II.

A. Revisión judicial de las determinaciones administrativas

Es norma reiterada en nuestro ordenamiento jurídico que los

tribunales apelativos están llamados a abstenerse de intervenir en

las decisiones administrativas, ya que éstas poseen una presunción

de legalidad y corrección. ECP Incorporated v. OCS, 205 DPR 268,

281 (2020); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016).
KLRA202300287 4

Cónsono con ello, se ha resuelto que las decisiones de las agencias

administrativas gozan de la mayor deferencia por los tribunales.

Oficina de Ética Gubernamental v. Martínez Giraud, 210 DPR 79

(2022). Ello debido a que dichos entes gubernamentales son los que

poseen el conocimiento especializado y experiencia en los asuntos

que les son encomendados. Super Asphalt v. AFI, 206 DPR 803, 819

(2021). En los casos de revisión judicial, “[e]l criterio a aplicarse no

es si la decisión administrativa es la más razonable o la mejor al

arbitrio del foro judicial; es, repetimos, si la determinación

administrativa, en interpretación de los reglamentos y las leyes que

le incumbe implementar, es una razonable”. Rivera Concepción v.

A.R.Pe, 152 DPR 116, 124 (2000).

La Sección 4.5 de la Ley de Procedimiento Administrativo

Uniforme del Gobierno de Puerto Rico, Ley Núm. 38-2017, según

enmendada, (3 LPRA sec. 9675) (LPAU), dispone que “[l]as

determinaciones de hechos de las decisiones de las agencias serán

sostenidas por el tribunal, si se basan en evidencia sustancial que

obra en el expediente administrativo”. Así pues, la intervención

judicial en estos casos ha de centrarse en tres aspectos principales:

(1) si el remedio concedido fue apropiado; (2) si las determinaciones

de hechos están razonablemente sostenidas por la prueba y (3) si

las conclusiones de derecho del organismo administrativo son

correctas. P.R.T.C. Co. v. J. Reg. Tel. de P.R., 151 DPR 269, 281

(2000). Podemos decir que la deferencia reconocida a la decisión de

una agencia administrativa cede en las siguientes circunstancias:

cuando no está basada en evidencia sustancial, cuando el

organismo administrativo ha errado en la aplicación de la ley y

cuando ha mediado una actuación irrazonable o ilegal. T-JAC, Inc.

v. Caguas Centrum Limited, 148 DPR 70, 80 (1999).
KLRA202300287 5

Las determinaciones de hechos de los organismos y agencias

administrativas tienen a su favor una presunción de regularidad y

corrección. Henríquez v. Consejo Educación Superior, 120 DPR 194,

210 (1987). De manera que los tribunales apelativos no intervienen

con las determinaciones de hechos formuladas por una agencia

administrativa si éstas están sostenidas por evidencia sustancial

que surja del expediente administrativo. Asoc. Vec. H. San Jorge v.

U. Med. Corp., 150 DPR 70, 75 (2000).

Según lo ha definido el Tribunal Supremo en diversas

ocasiones, evidencia sustancial es “aquella evidencia relevante que

una mente razonable podría aceptar como adecuada para sostener

una conclusión”. Hilton Hotels v. Junta Salario Mínimo, 74 DPR 670,

687 (1953). Por ello, quien impugne las determinaciones de hechos

de una agencia administrativa tiene el deber de presentar ante el

foro judicial la evidencia necesaria que permita, como cuestión de

derecho, descartar la presunción de corrección de la determinación

administrativa. El peso de la prueba descansa entonces sobre la

parte que impugna la determinación administrativa. Com. Vec. Pro-

Mej., Inc. v. J.P., 147 DPR 750, 761 (1999). Además, debe demostrar

que existe otra prueba en el expediente que reduzca o menoscabe el

valor probatorio de la evidencia impugnada, hasta el punto de que

no se pueda concluir que la determinación de la agencia fue

razonable de acuerdo con la totalidad de la prueba que tuvo ante su

consideración. Rebollo v. Yiyi Motors, 161 DPR 69, 76-77 (2002).

Las conclusiones de derecho, tal y como surge de la Sección

4.5 de la LPAU, supra, pueden ser revisadas en todos sus aspectos.

Sin embargo, esto no significa que, al ejercer su función revisora,

podamos descartar liberalmente las conclusiones e interpretaciones

de la agencia, sustituyendo el criterio de ésta por el propio. “Al

evaluar los casos es necesario distinguir entre cuestiones de

interpretación estatutaria, en la que los tribunales son especialistas,
KLRA202300287 6

y cuestiones propias para la discreción o pericia administrativa”.

Adorno Quiles v. Hernández, 126 DPR 191, 195 (1990).

El foro judicial podrá sustituir el criterio del organismo

administrativo por el propio únicamente en aquellas ocasiones que

no encuentre una base racional que fundamente la actuación

administrativa. No obstante, es axioma judicial que, ante la prueba

pericial y documental, el tribunal revisor se encuentra en igual

posición que el foro recurrido y, por tanto, está facultado para

apreciar la prueba apoyándose en su propio criterio. Dye-Tex de P.R.,

Inc. v. Royal Ins. Co., 150 DPR 658, 662 (2000).

Sin embargo, la deferencia judicial en la revisión de

determinaciones administrativas no conlleva la renuncia de este

Tribunal a su función revisora. Simplemente, define el carácter

limitado de la función revisora a casos apropiados. La deferencia

reconocida no equivale a la dimisión de la función revisora de este

foro apelativo intermedio en instancias adecuadas y meritorias,

como resulta ser cuando la agencia ha errado en la aplicación de la

ley. Reyes Salcedo v. Policía de P.R., 143 DPR 85, 94 (1987).

B. Ley del Sistema de Compensaciones por Accidentes del

Trabajo

La Ley Núm. 45-1935, según enmendada, es una legislación

de carácter remedial que le brinda ciertas garantías y beneficios al

obrero en el contexto de accidentes o enfermedades ocupacionales

que ocurren en el escenario del trabajo. Hernández Morales et al. v.

CFSE, 183 DPR 232,240 (2011). En otras palabras, el estatuto

establece un sistema de seguro compulsorio y exclusivo para

compensar a los obreros que sufran lesiones o enfermedades en el

curso del empleo, brindándoles un remedio rápido, eficiente y libre

de complejidades de una reclamación ordinaria en daños. Id; Toro v.

Policía, 159 DPR 339, 353 (2003).
KLRA202300287 7

En lo pertinente, el Art. 3 de la Ley Núm.45-1935 define

incapacidad total y permanente. A esos fines, establece que:

Se considerará incapacidad total la pérdida total y
permanente de la visión industrial de ambos ojos, la
pérdida de ambos pies por el tobillo o más arriba; la
pérdida de ambas manos por la muñeca o más arriba;
la pérdida de una mano o un pie; perturbaciones
mentales totales que sean incurables, y las lesiones
que tengan por consecuencia la incapacidad total y
permanente del obrero o empleado, para hacer toda
clase de trabajo u ocupaciones remunerativas.

Conforme expresó nuestro más alto foro en Rodríguez v.

Comisión Industrial, 90 DPR 764 (1964), para que se constituya una

incapacidad total permanente o solo una incapacidad parcial

permanente, va a depender del grado de habilidad que tiene la

persona en cuestión para hacer toda clase de trabajos, considerando

una serie de factores y circunstancias. Añade el Tribunal Supremos

que lo anterior se determina a base del siguiente estándar: 1) el

impedimento físico del trabajador y su extensión, medido y

expresado desde el punto de vista médico en términos de pérdida de

la función fisiológica general, y 2) el efecto de ese impedimento físico

sobre la habilidad del obrero o trabajador para realizar un empleo

remunerativo. Esto último envuelve un concepto legal medido y

expresado por el grado de capacidad adquisitiva industrial del

obrero, o su capacidad para ganarse el sustento.

Dicho de otro modo, el criterio fundamental para resolver si

un trabajador ha quedado totalmente incapacitado, es la habilidad

que posea después de la lesión o accidente para dedicarse a un

trabajo que le produzca ingreso en forma ordinaria y de manera

estable. No obstante, una persona puede ser catalogada como

incapacitada total y permanentemente como consecuencia de un

accidente del trabajo, aunque fuera capaz de realizar parte de un

empleo; haya realizado algún trabajo después del accidente; y haya

trabajado de forma discontinua e inestable. Rodríguez v. Comisión

Industrial, Id.
KLRA202300287 8

De conformidad con lo anterior, podemos colegir que

“incapacidad total” no significa una incapacidad absoluta para

realizar cualquier tipo de trabajo. Conforme a nuestro ordenamiento

jurídico, dicho concepto legal requiere un análisis práctico y

razonable, que permita determinar si la persona no puede realizar

aquellos aspectos sustanciales y básicos de su trabajo. Rodríguez

v. Comisión Industrial, Id.

C. Comité de Factores Socio-Económicos

El Comité de Factores socio-económicos es una estructura

administrativa del Fondo, cuya función es ayudar a dicha

corporación en la función fundamental de evaluar la capacidad de

un obrero lesionado para realizar una labor

remunerativa. Hernández Morales, et al v. C.F.S.E., supra; Agosto

Serrano v. F.S.E., 132 DPR 866, 871. En Herrera Ramos v. Comisión

Industrial, 108 DPR 316, 318-319 (1979), el Tribunal Supremo

manifestó lo siguiente:

En resumen, el Comité es un cuerpo auxiliar
permanente del Administrador para evaluar en ciertos
casos, el conjunto de factores médicos y
socioeconómicos reveladores de “la habilidad que
posea [un obrero] después de la lesión o accidente
para dedicarse a un trabajo que le produzca ingreso
en forma ordinaria y de manera estable”; Rodríguez v.
Comisión Industrial, supra, 775. Su función rectora es
asesorar al Administrador y proveerle elementos de
juicio fundados para que éste llegue a una decisión
informada y razonable respecto al potencial de trabajo
remunerativo de un lesionado.

En ese sentido, el Reglamento Núm. 9294 de 2 de agosto de

2021 de la Corporación del Seguro del Estado, conocido como el

Reglamento para el Estudio y Adjudicación de Incapacidad Total y

Permanente por Factores Socioeconómicos, dispone que el objetivo y

función del Comité es evaluar los casos de los obreros o empleados

a los que se les haya reconocido una incapacidad parcial

permanente de un 60% o más de las funciones fisiológicas generales,
KLRA202300287 9

a los fines de determinar si, al considerar determinar si este es

acreedor de una incapacidad total y permanente.

Sin embargo, el Tribunal Supremo aclaró que el Comité no

está limitado por el por ciento de incapacidad para evaluar los casos

de los obreros o empleados lesionados. Hernández Morales et al v.

CFSE, supra, 241. Sobre este particular, expresó que “[e]l aludido

criterio de sesenta por ciento (60%) de incapacidad fijado por el

Fondo no debe utilizarse como norma inflexible que excluya en casos

meritorios la evaluación de alguna reclamación.” Hernández

Morales et al v. C.F.S.E., Id.; Agosto Serrano v. F.S.E., supra, 877. La

evaluación que realice el Comité debe considerar, no sólo el por

ciento de incapacidad desde el punto de vista médico, sino también

los factores socio-económicos que rodean el obrero

lesionado. Hernández Morales et al v. C.F.S.E., supra, 242.

La Ley Núm. 45 establece, como norma general, que el

Administrador del Fondo es quien adjudica en primera instancia las

controversias sobre compensabilidad de los trabajadores que alegan

que han sufrido lesiones relacionadas al trabajo. Baerga Rodríguez

v. F.S.E., 132 D.P.R. 524, 530-531 (1993). Si el obrero, empleado o

sus beneficiarios no están de acuerdo con la decisión emitida por

ese organismo, podrán apelar ante la Comisión. Esta última, actúa

como un tribunal apelativo a nivel administrativo para pasar juicio

en los casos de compensabilidad de lesiones que han sido

adjudicadas en primera instancia por el Fondo. Íd. Al respecto, el

Tribunal Supremo expresó en Agosto Serrano v. F.S.E., supra, 875-

876, lo que se reproduce a continuación:

La revisión de la determinación de si un obrero o
empleado es elegible o no a los beneficios de una
incapacidad total dentro del contexto del Art. 3 de la
Ley de Compensaciones por Accidentes del Trabajo
(Nota al calce omitida), es claramente un asunto que le
compete a la Comisión como árbitro final de los
derechos de los obreros a nivel administrativo. El
hecho de que la elegibilidad a los beneficios de
incapacidad total por el Fondo dependa inicialmente
KLRA202300287 10

de la evaluación y recomendación que haga el Comité
del Fondo no afecta ni la autoridad administrativa
final de la Comisión ni sus facultades cuasi
judiciales. Como ya hemos señalado, dicho Comité es
un cuerpo auxiliar que ejerce una importante función
de asesoramiento, pero sus labores forman parte de
todo un entramado administrativo en el cual la
palabra final la tiene la Comisión. La existencia y
reglamentación del Comité, pues, no pueden ser
obstáculos que limiten la autoridad de la Comisión,
sobre todo cuando se trata de un reglamento que no
es de naturaleza legislativa. (Énfasis en original.)

Por tanto, es menester señalar que al ejercer su función

revisora de naturaleza cuasi judicial, la Comisión representa y vela

por el interés público y no por los intereses particulares de ninguna

de las partes. 11 L.P.R.A. Sec. 11; Baerga Rodríguez v. F.S.E., supra,

531.

III.

En el presente caso, la parte recurrente alega que erró la

Comisión Industrial al otorgar incapacidad total al recurrido por

factores socioeconómicos ya que no se cumplieron con los requisitos

establecidos por el Tribunal Supremo. Sustenta su contención en el

carácter del impedimento físico del trabajador y su extensión médica

y expresada desde el punto de vista médico en términos de la

función fisiológica general y en el efecto de ese impedimento físico

sobre la habilidad del obrero o trabajador para realizar un empleo

remunerativo. A su entender, la prueba en el expediente de autos,

específicamente el Informe de la Especialista en Rehabilitación

Vocacional de la Corporación del Fondo de Seguro del Estado,

establece que posterior al accidente sufrido el recurrido regresó a su

trabajo hasta el año 1991. Añade, que luego de esa fecha, no regresó

al trabajo y solicitó los beneficios del Seguro Social Federal.

Por su parte, la parte recurrida sostiene que el criterio

fundamental para resolver si un trabajador ha quedado totalmente

incapacitado, es la habilidad que posea después de la lesión o

accidente para dedicarse a un trabajo que le produzca ingreso en
KLRA202300287 11

forma ordinaria y de manera estable. Sostiene, que del Informe de

la Especialista en Rehabilitación Vocacional, surge que debido a las

dolencias en la espalda a consecuencia del accidente en el trabajo,

el recurrido presentaba dificultad para realizar labores de mecánico.

Arguye, que de ninguna manera puede verse que una persona que

tiene condiciones que no le permiten trabajar y acude a solicitar la

incapacidad por el Seguro Social, intenta autoexcluirse del mercado

laboral.

Según discutido anteriormente, al revisar determinaciones de

una agencia administrativa impera el criterio de la razonabilidad.

Esto quiere decir que no habremos de intervenir con dichas

determinaciones a menos que no estén basadas en evidencia

sustancial o cuando el organismo administrativo ha errado en la

aplicación de la ley y cuando ha mediado una actuación irrazonable

o ilegal. Conforme a ello, procedemos a revisar el expediente.

Surge del expediente ante nuestra consideración que el 21 de

abril de 2023, se llevó a cabo la Vista Pública en la cual se otorgó la

incapacidad total permanente por la vía de factores

socioeconómicos. Cabe señalar, que en la Vista Pública testificó el

recurrido. Entre otras cosas, declaró que el accidente en el trabajo

afectó su capacidad para trabajar como mecánico. La representación

legal del recurrente no le hizo preguntas.

Declaró, además, la Dra. Figueroa Cosme quien declaró que

el recurrido tiene una incapacidad que alcanza el veinte por ciento

(20%) de función fisiológica general, correspondiente a un esguince

lumbosacral, HNP L4-L5, radiculopatía izquierda L5 y radiculopatía

izquierda S1. La representación legal de la recurrente tampoco le

hizo preguntas.

Finalmente, la parte recurrente presentó como evidencia el

Informe de la especialista en rehabilitación vocacional, Nilda

Rodríguez Negrón y el informe de trabajo social de Camille Adorno
KLRA202300287 12

Batista. En ambos informes se menciona que la razón para que el

recurrido dejara de trabajar lo fue su problema de la espalda

causado por el accidente en el trabajo. Dicha prueba no fue rebatida

por la recurrente. En atención a ello y a base de los testimonios

vertidos y de los informes sometidos, la Comisión Industrial

concluyó que el recurrido dejó de trabajar asalariadamente debido a

que se encontraba afectado por su condición lumbar y decretó su

incapacidad total permanente.

Conforme a nuestro ordenamiento jurídico, el recurrente

debió demostrar la existencia de otra prueba que sostuviera que la

actuación de la agencia no estuvo basada en evidencia sustancial o

que redujera el valor de la evidencia impugnada. Com. Vec. Pro-Mej.,

Inc. V. JP, 147 DPR 750, 761 (1999). No obstante, en el presente

caso, eso no ocurrió. La evidencia que tuvo ante su consideración la

Comisión Industrial puede razonablemente ser aceptada como

adecuada para sostener sus determinaciones de hechos. OEG v.

Martínez Giraud, supra; Batista, Nobbe v. Jta. Directores, supra. En

consecuencia, concluimos que el señalamiento de error no fue

cometido, pues las determinaciones de hechos en el presente caso

tienen base en evidencia sustancial que obra en el expediente

administrativo, por lo que deben ser sostenidas por este Tribunal.

IV.

Por los fundamentos que anteceden, los que se hacen formar

parte del presente dictamen, se confirma la Resolución recurrida.

Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la secretaria del

Tribunal de Apelaciones.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
Secretaria del Tribunal de Apelaciones