Jose Cisneros v. Loretta Lynch

    In the United States Court of Appeals For the Seventh Circuit ____________________  No. 15‐3238  JOSÉ ANTONIO CISNEROS,  Petitioner,  v.  LORETTA E. LYNCH, Attorney General of the United States,  Respondent.  ____________________  Petition for Review of an Order of the  Board of Immigration Appeals  No. A073‐393‐696  ____________________  ARGUED MAY 26, 2016 — DECIDED AUGUST 25, 2016  ____________________  Before  WOOD,  Chief  Judge,  and  MANION  and  HAMILTON,  Circuit Judges.  WOOD, Chief Judge. José Antonio Cisneros, who had been  a lawful permanent resident of the United States since 1996,  had the bad judgment to commit unarmed robbery in 2012.  This  is  an  aggravated  felony  under  8  U.S.C.  § 1227(a)(2)(A)(iii), and so one result of his conviction was the  loss of his legal permanent resident status. His conviction also  2  No. 15‐3238  made him inadmissible under 8 U.S.C. § 1182(a)(2)(A)(i)(I)— that is, unable to adjust his status back to that of a lawful per‐ manent resident—because robbery is a crime of moral turpi‐ tude.  In  order  to  regain  eligibility  for  relief  from  removal  through  adjustment  of  status,  Cisneros  needed  to  deal  with  the problem of his inadmissibility. He therefore applied for a  waiver  of  inadmissibility  under  section  212(h)  of  the  Immi‐ gration  and  Nationality  Act  (INA),  8  U.S.C.  §  1182(h)(1)(B),  which gives the Attorney General the discretionary power to  waive inadmissibility based on several grounds, including a  crime of moral turpitude, if the person is a spouse, parent, or  child of a U.S. citizen who would suffer “extreme hardship”  if removed.  The Attorney General has promulgated regulations imple‐ menting this authority. The regulations state that with respect  to  inadmissibility  based  on  “violent  or  dangerous  crimes,”  she “in general, will not favorably exercise discretion under  section 212(h)(2) of the Act … to consent to an application or  reapplication for a visa, or admission to the United States, or  adjustment  of  status,  with  respect  to  immigrant  aliens  who  are inadmissible under section 212(a)(2) of the Act in cases in‐ volving violent or dangerous crimes, except in extraordinary  circumstances.” 8 C.F.R. § 1212.7(d). The regulation identifies,  as one example of such extraordinary  circumstances, “cases  in which an alien clearly demonstrates that the denial of the  application for adjustment of status or an immigrant visa or  admission as an immigrant would result in exceptional and  extremely unusual hardship.” Id.   An immigration judge granted Cisneros’s application for  a waiver and adjustment of status, finding that his U.S.‐citizen  family  would  suffer  “exceptional  and  extremely  unusual  No. 15‐3238  3  hardship”  as  a  result  of  his  removal.  The  Department  of  Homeland Security appealed, and the Board of Immigration  Appeals (“the Board”) overturned that decision and revoked  the  waiver.  Cisneros  now  petitions  for  review  from  the  Board’s decision. Our authority, however, extends only to le‐ gal or constitutional issues, not discretionary determinations.  Finding no cognizable error, we deny the petition for review.   I  Cisneros came to the United States in 1988 at age 17 and  stayed after the expiration of his visa. In 1995, he married U.S.  citizen Melissa Cisneros, and in 1996 his status was adjusted  to  lawful  permanent  resident.  They  were  divorced  in  2002,  but  remained  on  good  terms.  Cisneros’s  oldest  child,  Maria  Esmeralda, was 24 years old at the time of the removal pro‐ ceeding;  Marissa,  his  first  child  with  Melissa,  was  17  years  old; and Marsea, their second daughter, was 15. Cisneros also  has  two  stepsons  from  Melissa’s  previous  marriage.  Maria  had  three  children  of  her  own,  only  two  of  whom  are  now  living. According to the testimony, Cisneros consistently sup‐ ported  the  children  financially  and  supported  Melissa  after  their divorce.   On a darker note, Cisneros has a history of alcoholism and  a criminal record that includes robbery, battery, a 1998 DUI,  and assorted convictions for driving without a license. He has  enrolled  in  rehabilitation  programs  several  times,  most  re‐ cently in 2008. The immigration judge described his testimony  about the 2012 conviction:  [H]e was depressed, his car was broken, so he  went  on  a  bicycle  and  tried  to  look  for  a  used  car, something that was inexpensive that maybe  4  No. 15‐3238  his family can lend him some money, or some  friends, in order to buy a new vehicle. As he was  riding his bicycle, he passed by a bank that he  had not entered before and told the teller to give  him all her money. She gave him all the money.  He then walked out of the bank and rode back  to his home.  The  probable‐cause  affidavit  for  Cisneros’s  arrest  adds  that  his  demand  for  money  was  on  a  written  note  that  he  handed the teller that read, “Give me all the money.” Cisneros  represents that he got just $75.   The  immigration  judge  heard  testimony  from  Cisneros  and Melissa. Maria was unable to appear at the proceeding,  for the grim reason that her boyfriend at the time had beaten  her three‐year‐old daughter Anabel, Cisneros’s granddaugh‐ ter, to death on December 23, 2014, and Maria herself was in  jail on felony neglect charges. The judge described Cisneros’s  history with alcoholism and his attempts to get better, as well  as  his  close  relationships  with  his  children,  stepchildren,  grandchildren, and ex‐wife. She went through the details of  his prior convictions. She examined the circumstances that led  up  to  the  2012  robbery.  She  noted  his  current  sobriety  and  church attendance. She concluded, given his earning poten‐ tial, the recent family tragedy, and the fact that all of the U.S.  citizen  family  members  would  remain  in  the  United  States  even  if  Cisneros  was  removed,  that  the  “profound  and  far  reaching” “economic and emotional hardship” that would re‐ sult from his removal warranted an exercise of discretion in  his  favor.  Cisneros’s  removal,  the  immigration  judge  con‐ cluded, “would result in exceptional and extremely unusual  No. 15‐3238  5  hardship  to  his  qualifying  relatives,  particularly  his  young  children.”  The Board disagreed. It held that 8 C.F.R. § 1212.7(d) ap‐ plies to Cisneros’s conviction because, despite the absence of  any  weapon or harm caused to anyone,  “the potential  for  a  physical altercation in committing” robbery renders it a dan‐ gerous  crime.  The  Board  found  that  Cisneros’s  younger  daughters—the  oldest,  Maria,  was  not  a  child  within  the  meaning  of  the  Act  and  therefore  not  a  qualifying  family  member—would  “suffer  the  emotional  and  financial  hard‐ ship of separation from their father,” but it would not be ex‐ ceptional or extremely unusual. The children would soon be  old enough to visit him on their own, the Board added. The  Board  also  explained  that  hardship  is  only  one  factor,  and  even if Cisneros demonstrated exceptional and extremely un‐ usual hardship to his qualifying relatives, his “negative fac‐ tors … far outweigh the positive.”  II  Unless a constitutional claim or question of law is present,  we have no authority to review either the Attorney General’s  discretionary  grant  or  denial  of  a  section  212(h)  waiver,  8 U.S.C. § 1182(h)(2), or a final order finding a person remov‐ able because of the commission of an aggravated felony under  8 U.S.C.  §  1227(a)(2)(A)(iii).  Vaca‐Tellez  v.  Mukasey,  540  F.3d  665, 668 (7th Cir. 2008).   Our review of the Board’s constitutional and legal deter‐ minations is de novo. Surganova v. Holder, 612 F.3d 901, 903 (7th  Cir. 2010). We give deference to the Board’s interpretation of  immigration statutes. Cano‐Oyarzabal v. Holder, 774 F.3d 914,  916 (7th Cir. 2014) (citing Chevron U.S.A. Inc. v. Nat. Res. Def.  6  No. 15‐3238  Council, Inc., 467 U.S. 837 (1984)). If a statute is unambiguous,  we implement its plain meaning. If it is unclear, we defer to  the Board’s interpretation so long as its interpretation is rea‐ sonable. Hamlin v. Holder, 755 F.3d 506, 511 (7th Cir. 2014).   Cisneros’s petition for review presents four arguments: (1)  that section 1212.7(d) is an invalid regulation in conflict with  congressional intent and the relevant statute, (2) that even if  the  regulation  is  valid,  the  Board  applied  it  improperly,  (3)  that his crime was not violent or dangerous, and (4) that the  Board committed legal error by failing to consider certain ma‐ terial facts in its hardship analysis.   A  We begin with his argument about the validity of the reg‐ ulation. He contends that it impermissibly narrows the statu‐ tory language. Section 212(h)(1)(B) allows the Attorney Gen‐ eral to waive inadmissibility if removal would result in “ex‐ treme hardship” to a citizen or lawful resident spouse, parent,  or  child.  Yet  the  regulation,  section  1212.7(d),  significantly  narrows  the  scope  for  discretion  with  respect  to  violent  or  dangerous  crimes.  We  must  decide  whether  the  regulation  has permissibly cabined the executive branch’s own author‐ ity, or if instead it is an impermissible refusal to exercise the  discretion that Congress has required  the executive to exer‐ cise. We note that Cisneros has not waived this argument by  failing  to  ask  the  Board  to  set  aside  the  Attorney  General’s  regulation.  Such  an  action  would  lie  beyond  the  Board’s  power. See Matter of Anselmo, 20 I. & N. Dec. 25, 30 (BIA 1989)  (“Neither this Board nor an immigration judge has authority  to consider a challenge to the Attorney General’s determina‐ tion[.]”). He thus had no duty to present this argument to the  Board. Isaaq v. Holder, 617 F.3d 962, 968 (7th Cir. 2010).   No. 15‐3238  7  Section 212(h)(1)(B), 8 U.S.C. § 1182(h)(1)(B), sets out the  “extreme hardship” waiver. Section 212(h)(2) states that once  the terms of 212(h)(1)(A) or (B) or (C) are met and the Attor‐ ney  General  has,  using  the  “discretion  …  pursuant  to  such  terms,  conditions  and  procedures  as  he  may  by  regulations  prescribe,”  consented  to  the  petitioner’s  application,  waiver  can occur. The Attorney General argues that section 1212.7(d)  is just that: a “term,” “procedure,” or “condition” prescribed  by regulation in order to implement the authority granted by  the statute. Congress expressly left it up to the Attorney Gen‐ eral to promulgate regulations to guide the discretion granted  in the statute, and she has done so. Chevron, 467 U.S. at 843– 44 (“If Congress has explicitly left a gap for the agency to fill,  there  is  an  express  delegation  of  authority  to  the  agency  to  elucidate a specific provision of the statute by regulation.”).  Cisneros responds that there is no gap to fill—rather, section  1212.7(d)’s  “exceptional  and  extremely  unusual  hardship”  language conflicts  with and replaces  section 1182(h)(2),  and  therefore is invalid.   The  Attorney  General  has  the  better  of  this  debate.  The  plain language of the statute grants the Attorney General dis‐ cretion over inadmissibility waivers and the authority to reg‐ ulate that discretion. She has chosen to decline, as a matter of  policy, to exercise her discretion in favor of a petitioner who  has  committed  a  “violent  or  dangerous”  crime,  unless  that  person  can  demonstrate  a  hardship  even  greater  than  that  which those who commit non‐violent, non‐dangerous crimes  must  show.  Granting  Cisneros’s  point  that  “extreme  hard‐ ship”  is  a  lower  threshold  than  “exceptional  and  extremely  unusual hardship,” the fact remains that the statute permits  the Attorney General to fine‐tune her discretion in this way.  Indeed,  in  Lopez  v.  Davis,  531  U.S.  230  (2001),  the  Supreme  8  No. 15‐3238  Court  came  to  much  the  same  conclusion  with  respect  to  a  regulation promulgated by the Bureau of Prisons on the sub‐ ject of early release. The statute there denied early release to  inmates  convicted  of  violent  offenses,  but  the  regulation  added  an  additional  category  of  ineligible  inmates—those  whose  current  offense  is  a felony  involving  a  firearm.  Id.  at  238. The statute merely described eligibility for early release,  not  an  entitlement  to  it,  and  so  the  Bureau  was  within  its  rights to identify another group for whom release was inap‐ propriate. The Attorney General’s regulation in our case does  the same thing, and so the same result should follow.  The regulation  in  our case does not render  it impossible  for persons who have committed violent or dangerous crimes  to obtain relief. It just imposes a higher bar. We are not sure,  nor could the government enlighten us, about how many peo‐ ple  might  fail  the  stricter  regulatory  test  yet  qualify  for  the  more lenient statutory test. In the end, however, this does not  matter.  This  is  a  regulation  formally  promulgated  through  statutory authority, and so it qualifies for Chevron deference.  In  accordance  with  Chevron’s  two‐part  test,  we  first  ask  whether Congress “directly spoke[] to the precise question at  issue,” and if not, we ask whether the Attorney General’s con‐ struction  of the statute is permissible. Yi Di Wang v. Holder,  759 F.3d 670, 673 (7th Cir. 2014) (quoting Chevron, 467 U.S. at  842–43 & n.9).  Congress spoke directly to the question how a petitioner  can  show  he  is  eligible  for  a  discretionary  inadmissibility  waiver:  by  demonstrating  extreme  hardship  to  a  qualifying  family member. 8 U.S.C. § 1182(h)(1)(B). Just as in Lopez, Con‐ gress  did  not  constrain  the  Attorney  General’s  authority  to  draw lines within the set of people identified by the statute.   No. 15‐3238  9  Cisneros quibbles about the source of the “exceptional and  extremely unusual” phrase, which comes from a case involv‐ ing a refugee waiver, not a section 1182(h) waiver. In re Jean,  23 I. & N. Dec. 373 (U.S. Att’y Gen. 2002), but we see no sig‐ nificance in the source of the language the Attorney General  chose  to  adopt.  We  approved  of  the  heightened  In  re  Jean  standard for refugee waivers in Ali v. Achim, 468 F.3d 462 (7th  Cir. 2006), finding that it did not conflict with section 1159(c)  because  section  1159(c)  does  not  require,  but  only  allows,  waiver in the listed circumstances. Nothing in section 212(h)  compels a different result.   This  regulation  differs  from  the  one  at  issue  in  Succar  v.  Ashcroft,  394  F.3d  8  (1st  Cir.  2005),  where  the  First  Circuit  found  invalid  a  rule  categorically  barring  people  on  parole  from  inadmissibility  waivers.  The  First  Circuit  noted  that  “[t]he Supreme Court itself has ruled that the two questions  of discretion as to the ultimate relief and discretion as to eli‐ gibility exclusions are distinct.” Id. at 23 (citing INS v. Cardoza‐ Fonseca, 480 U.S. 421, 433–34 (1987)). Even if no petitioner who  meets  “extreme  hardship”  but  not  “exceptional  and  ex‐ tremely  unusual  hardship”  is  ever  granted  a  waiver  under  section 1212.7(d), the regulation is nonetheless not a categori‐ cal bar of the kind in Succar. It does not render people con‐ victed of violent or dangerous crimes ineligible; it raises the  threshold for obtaining the ultimate relief.  Our conclusion is in accord with five of our sister circuits.  See Perez Pimentel v. Mukasey, 530 F.3d 321, 325 (5th Cir. 2008)  (“Congress has not spoken to the standards the Attorney Gen‐ eral may employ under § 1182(h)(2), and the regulation is di‐ rected  only  to  the  Attorney  General’s  discretion  under  that  subsection”);  Samuels  v.  Chertoff,  550  F.3d  252,  257  (2d  Cir.  10  No. 15‐3238  2008) (“Because proof of ‘extreme hardship’ constitutes only  a  threshold  showing,  Section  1212.7(d)  is  not  inconsistent  with Section 212(h)”); Mejia v. Gonzales, 499 F.3d 991, 996 (9th  Cir. 2007) (“The Attorney General has not changed or altered  the  statutory  ‘extreme  hardship’  standard.  Instead,  he  has  promulgated  a  regulation  to  guide  [immigration  judges]  in  the way they exercise their relatively unfettered grant of dis‐ cretion after the statutory requirements are met.”); Talavera v.  U.S.  Att’y Gen.,  628  F.  App’x  997,  999  (11th  Cir.  2015)  (non‐ precedential holding that the Attorney General was empow‐ ered to “issue regulation 1212.7(d) to provide guidance about  how  to  weigh  an  alien’s  criminal  offense  against  any  hard‐ ships caused by his removal”); Idowu v. U.S. Att’y Gen., 512 F.  App’x 222, 226 (3d Cir. 2013) (nonprecedential, citing Samuels  and Mejia). We see no reason to create a conflict with them.   B  Cisneros next urges that even if the regulation is valid, the  Board improperly applied it in his case. He points to the fol‐ lowing sentence from the Board’s decision: “the respondent  has  not  demonstrated  the  kind  of  extraordinary  circum‐ stances  that  would  render  him  eligible  for  a  waiver  under  212(h) of the Act.” Therefore, he claims, the agency decision  does  not  warrant  deference  because  it  did  not  focus  on  the  right question. See Mata‐Guerrero v. Holder, 627 F.3d 256, 259  (7th Cir. 2010) (“Chevron deference … assumes that an agency  has  taken  a  careful  look  at  the  general  legal  issue  and  has  adopted a reasonably consistent approach to it.”).  The government responds that Cisneros takes the sentence  out of context. The full sentence reads: “As the respondent has  not  demonstrated  the  kind  of  extraordinary  circumstances  that would render him eligible for a waiver under 212(h) of  No. 15‐3238  11  the Act in light of his conviction, he does not merit a favorable  discretionary determination.” The Board’s decision continues  by  noting  that  “the  hardship  presented  is  but  one  factor  to  consider in making a discretionary determination,” and con‐ cludes that “the respondent does not merit the relief he seeks  in the exercise of discretion … Although the respondent has  several  notable  equities,  the  negative  factors  in  his  case  far  outweigh the positive.”  The Board’s decision shows that it followed the regulation  and asked whether, given Cisneros’s eligibility for relief, a fa‐ vorable  exercise  of  discretion  was  merited.  Finding  no  “ex‐ ceptional  and  extremely  unusual”  hardship,  it  said  no.  The  Board  did  not  consider  Cisneros  “ineligible”  because  of  his  violent or dangerous crime and did not commit any error in  applying section 1212.7(d).   C  Cisneros next argues that his crime should not have been  classified as “violent or dangerous.” If this was wrong, then it  would have been error to apply section 1212.7(d) to him. His  argument is that the Board improperly applied a categorical  approach to determine that his crime fell in that category; it  should instead have analyzed the facts and circumstances un‐ derlying  his  robbery  conviction.  See  Taylor  v.  United  States,  495  U.S.  575  (1990)  (establishing  a  categorical  approach  to  classify  state  crimes);  Shepard  v.  United  States,  544  U.S.  13  (2005) (clarifying the modified categorical approach); see also  Descamps  v.  United  States,  133  S.  Ct.  2276  (2013)  (describing  modified categorical approach).  The categorical approach is a method often used to deter‐ mine whether a prior conviction should be used, usually for  12  No. 15‐3238  purposes  of  sentencing  enhancement.  Critically,  the  court  looks only at the elements of the crime, not at the particular  way  in  which  it  was  committed.  Section  1212.7(d)  does  not  explicitly  state  whether  a  facts‐and‐circumstances  approach  or a categorical approach (or a modified categorical approach)  is appropriate for determining whether a crime is “violent or  dangerous”  for  purposes  of  the  regulation.  Cisneros  draws  support for his argument that a facts‐and‐circumstances ap‐ proach is required from In re Jean, where the Attorney General  described the crime in some detail. 23 I. & N. Dec. at 383. But  in the end, the Attorney General there concluded that it made  no  difference  whether  the  crime  was  a  violent  one,  because  the applicant was unfit in any event for discretionary relief.  Id.  Neither does our decision in Ali clarify whether the cate‐ gorical approach is required. 468 F.3d 462. Ali did not address  the appropriate way for immigration judges and the Board to  determine whether a crime was “violent or dangerous.” Cis‐ neros claims that we rejected the categorical approach in that  case, but he conflates our rejection of a categorical bar on cer‐ tain petitioners with a categorical approach to analyzing the  crime of conviction.  The Ninth Circuit requires the Board to “mak[e] a deter‐ mination based on the facts underlying [the] conviction that  [the]  crime  was  violent  or  dangerous”  before  applying  the  heightened regulatory standard. See Rivas‐Gomez v. Gonzales,  225  F.  App’x  680,  683  (9th  Cir.  2007)  (nonprecedential);  cf.  Torres‐Valdivias  v.  Lynch,  786  F.3d  1147,  1152  (9th  Cir.  2015)  (finding the Board had  discretion not to apply  a categorical  approach  in  determining  whether  a  crime  was  “violent  or  No. 15‐3238  13  dangerous”).  The  Eleventh  Circuit  has  stated  that  “Jean  re‐ quired  neither  a  ‘categorical’  nor  a  ‘fact‐based’  approach  to  determining whether a refugee’s conviction renders him a ‘vi‐ olent or dangerous individual,’” but rather only “an adequate  consideration  of  the  nature  of  the  refugeeʹs  crime.”  Makir‐ Marwil v. U.S. Att’y Gen., 681 F.3d 1227, 1235 (11th Cir. 2012).  The Eleventh Circuit seems to favor an elements approach for  very serious crimes and a facts‐and‐circumstances approach  for  others.  Id.  The  Board  has  suggested,  in  dictum,  that  a  “facts” approach might be preferable to a categorical one for  “violent  or  dangerous”  crime  determinations.  See  Matter  of  Dominguez‐Rodriguez, 26 I. & N. Dec. 408, 413 n.9 (BIA 2014).   We see nothing in the statute that  compels the Attorney  General to adopt one or the other of these methodologies. Be‐ cause she created the regulation to guide her own discretion,  she retains the authority to decide how to interpret the term  “violent or dangerous” crime, as long as the interpretation is  permissible under the INA. Chevron, 467 U.S. at 843; see also  Makir‐Marwil,  681  F.3d  at  1235  (“all  Jean  requires  is  an  ade‐ quate consideration of the nature of the refugee’s crime”).  We  need  not  pursue  this  argument  further,  because  the  Board does not seem to have applied a strict categorical ap‐ proach here. It noted that Cisneros’s crime “did not involve a  weapon and did not cause harm to any individual,” but it con‐ cluded  that  “the  potential  for  a  physical  altercation  in  com‐ mitting such a crime is itself sufficient to determine it is a dan‐ gerous crime.”  The Board thus  did consider Cisneros’s spe‐ cific acts and found that the crime met the regulation based  on those acts. It did not end its analysis simply by pointing to  robbery  as the  crime of  conviction.  Given  that  the  Attorney  General created the category of crime at issue here, and given  14  No. 15‐3238  her broad discretion, we cannot say that the Board’s determi‐ nation that Cisneros’s crime was “violent or dangerous” was  impermissible.   D  Last,  Cisneros  argues  that  the  Board  erred  by  failing  to  consider  certain  material  facts  in  its  hardship  analysis.  He  takes issue with the fact that the Board did not mention his  infant  granddaughter’s  recent  traumatic  and  horrific  death,  nor the fact that his ex‐wife testified that she might be home‐ less  without  his  financial  support.  But  the  Board  is  not  re‐ quired to recite every fact that Cisneros raised as evidence of  extreme hardship to his family. While Cisneros tries to char‐ acterize the issue as a legal error, it is really a challenge to the  Board’s  exercise  of  discretion  and  thus  one  that  we  are  not  permitted  to  review.  See  Papazoglou  v.  Holder,  725  F.3d  790,  794 (7th Cir. 2013) (because the Board applied the correct legal  standards, the petitioner’s argument “ultimately constitute[d]  a disagreement with the Boardʹs exercise of discretion in re‐ fusing to grant the waiver.”). While the “wholesale failure to  consider  evidence”  would  be  an  error  of  law,  see  Iglesias  v.  Mukasey, 540 F.3d 528, 531 (7th Cir. 2008) (citation and quota‐ tion  marks  omitted),  the  Board  did  not  ignore  “wholesale”  Cisneros’s evidence of hardship.  III  Because the Board made no legal error in reversing the im‐ migration judge’s grant of relief from removal, we DENY the  petition for review.