Murphy Conditional Use Application

STATE OF VERMONT ENVIRONMENTAL COURT } In re: Murphy Conditional Use Application } Docket No. 134‐6‐06 Vtec (Appeal of Murphy) } } Town of Bakersfield v. Murphy } Docket No. 168‐7‐06 Vtec } Decision and Order on Cross–Motions for Partial Summary Judgment In Docket No. 134‐6‐06 Vtec, Appellants Matt and Desiree Murphy  appealed from a decision of the Zoning Board of Adjustment (ZBA) of the Town of Bakersfield, rejecting their application for a conditional use permit for their motor vehicle repair home business on  the  basis  that  the  application  that  is  the  subject  of  the  appeal  is  an  impermissible successive  application.    In  Docket  No.  168‐7‐06,  the  Town  filed  an  enforcement  action against Appellants for the operation of that business.  Appellants are represented by Paul S. Gillies, Esq. and the Town of Bakersfield is represented by Michael S. Gawne, Esq.  The parties have moved for summary judgment on Questions 2, 5, and 8 of the Statement of Questions.  The trial on any issues not resolved by these motions is scheduled for 9:00 a.m. to 3:00 p.m. on November 30, 2006, at the Franklin Superior Court.  The following facts are undisputed unless otherwise noted. Appellants own a 10.3‐acre parcel of land, improved with their residence, located in the Rural zoning district of the Town of Bakersfield.  In 2002, Appellants applied for and received a zoning permit from the Zoning Administrator to build a 32ʹ x 58ʹ garage,1 24 feet in height, to be used for  a “part time business” to be conducted solely by Mr. Murphy, for 1   The original application requested a 32ʹ x 50ʹ garage; the 50‐foot‐dimension was amended to 58 feet and approved in July of 2002. 1 him  to  work  on  snowmobiles,  all‐terrain  vehicles,  trucks,  cars,  and  “other  small maintenance things.”  The Zoning Administrator must have treated this application as one to build an accessory  building  in  which  to  carry  on  a  home  occupation,  as  those  are  within  the permitted use categories in this district (for which the Zoning Administrator is authorized to issue the permit) rather than the conditional use categories for which the application must be ruled on by the ZBA.  The Zoning Administrator did not treat the application as one requiring conditional use approval, either for the building or for the business.  No party appealed the zoning permit, and it became final. In March of 2004, , the Zoning Administrator issued a notice of violation asserting that Appellants were keeping “non‐operative” vehicles and operating an equipment repair facility on their property without a conditional use permit.  The notice of violation gave Appellants the opportunity to cure the violation by moving the junk vehicles by mid‐May, and by ceasing operation of the “equipment repair facility” or applying for a conditional use permit.  Both the notice of violation and its cover letter were undated, but the certified mail receipt reflects that it was delivered on March 3, 2004.  The notice of violation advised Appellants how to appeal the notice of violation to the ZBA within fifteen days, and how to request a stay, and warned them that the finding of violation would become final unless the notice of violation was appealed. On March 10, 2004, Appellants submitted an application for a conditional use permit and requested a stay2.  While Appellants argue that this application should have been treated as an appeal of the notice of violation, they were advised of how to appeal the notice of violation as well as to apply for a conditional use permit, yet only the box for 2   The stay was denied by the Zoning Administrator, although the jurisdiction to act on the stay was with the ZBA.  However, this denial also was not appealed to the ZBA and became final. 2 “conditional  use  permit”  is  checked  on  the  application.    The  box  for  “appeal”  is  not checked  and  the  ZBA  did  not  treat  the  application  for  a  conditional  use  permit  as  an appeal.  Appellants did not appeal the issuance of the 2004 notice of violation and therefore they cannot contest the existence of the violations stated in that notice.  24 V.S.A. §4472(d). The  ZBA  held  a  hearing  regarding  Appellants’  conditional  use  application  and denied it in a written decision issued on August 5, 2004.   The ZBA stated as its reasons for the  denial  that  “there  is  a  chance  that  harmful  waste  may  be  discharged  into  a watercourse,” that “the character of the area would be adversely affected” and that “the Murphys have been operating for over two years without State required permits.”  The notice  of  decision  informed  the  Murphys  incorrectly  that  an  appeal  could  be  filed  in superior court, rather than environmental court.  However, no party filed an appeal in either court, and the 2004 denial therefore became final.  24 V.S.A. §4472(d).   In early December of 2004, the Town filed an enforcement action against Appellants in  Franklin  Superior  Court3  (Docket  No.  S502‐04  Fc),  claiming  two  violations:  that Defendants were operating “a motor vehicle service business” in the Rural zoning district without having obtained conditional use approval, and that Defendants were storing non‐ operative  vehicles  visible  from  the  public  roads,  in  violation  of  §715.1  of  the  Zoning Bylaws.    According  to  Appellants,  at  the  suggestion  of  the  presiding  judge  in  the 3   Under the changes to 24 V.S.A. Chapter 117 that took effect on July 1, 2004, actions for enforcement of violations of zoning ordinances may only be brought in environmental court (or the judicial bureau, as appropriate under §1974a), 24 V.S.A. §§4452 and 4451, read together with §1974a; while actions to enforce an order of the ZBA (or other municipal panel) may be brought in environmental court or superior court.  24 V.S.A. §§4470(b).  As this complaint only alleged violations of the ordinance, and requested both injunctive relief and civil penalties, it does not appear to have been within the jurisdiction of the superior court  at  the  time  it  was  filed.    In  any  event,  this  enforcement  case  was  transferred  to environmental court  at the beginning  of  2006, and was assigned Environmental  Court Docket Number 2‐1‐06 Vtec.  3 enforcement  case  then  pending  in  Franklin  Superior  Court,  apparently  based  on Appellants’ claim to have resolved some of the issues, Appellants reapplied in May 2005 for conditional use approval of the motor vehicle service use.  The ZBA declined to hear Appellants’ application, citing 24 V.S.A. § 4470(b)4 in its written decision issued on July 15, 2005.  That decision contained no findings of fact as to whether any circumstances had changed that would warrant a successive application, and was not further appealed. On September 15, 2005, in a conference held in the pending enforcement case in Franklin  Superior  Court,  the  presiding  judge’s  entry  reflects  that  he  suggested  that Appellants  “consider  filing”  a  new  conditional  use  permit  application  “more  closely tailored5 to Town concerns about outside storage.”  Appellants applied again on October 4, 2005; the ZBA again issued a decision declining to hear the application on October 7, 2005.  That decision again contained no findings of fact as to whether any circumstances had changed that would warrant consideration of a successive application, that is, whether the new application addressed the reasons for which the 2004 application was denied. Appellants appealed the ZBA’s October 2005 decision to this Court in Docket No. 217‐10‐05  Vtec.  In  its  ruling  denying  the  Town’s  motion  to  dismiss  the  appeal  as  an impermissible  successive  application,  the  Court  noted  that  the  Town  had  not  taken evidence as to whether Appellants’ circumstances had changed, to determine whether the application involved substantially or materially the same facts as the application denied in August of 2004, and had not made findings of fact, as required by 24 V.S.A. §4470(a). This Court explained that: 4   The provisions found in §4470(b) under the former statute, are found in §4470(a) in the current statute that took effect on July 1, 2004. 5   Such  a  new  application  is  not  considered  to  be  an  impermissible  successive application barred by collateral estoppel, if the new application thoroughly addresses all of the specific concerns on which the municipal panel based its earlier denial.  See In re Appeal of Armitage, et al., 2006 VT 113, ¶¶4, 5. 4 Governmental bodies, even at the local level, are obligated to deal fairly with the citizens who come before them.  While the ZBA’s rejection of Appellants’ application out of hand does not rise to the level of estoppel, see, e.g., In re McDonald’s  Corp.,  146  Vt.  380,  386  (1985);  In  re  Lyon,  2005  VT  63,  ¶31, neither did it meet the requirements of 24 V.S.A. §4470(a) or of the obligation of fair dealing.  At the very least, the ZBA should have made factual findings as  to  why  no  circumstances  had  changed  sufficiently  to  warrant consideration of Appellants’ 2005 application.  It appears that Appellants will be able to present evidence that their circumstances had changed at least with respect to the risk of discharge into a wetlands, and compliance with state  permitting  and  reporting  requirements.    Moreover,  it  was  not  fair dealing  for  the  Town  to  bring  an  enforcement  action  in  2004  to  require Appellants to obtain a conditional use permit for their business, and then to reject out of hand their subsequent application for the required permit. In re: Murphy Conditional Use Application, Docket No. 217‐10‐05 Vtec, slip op. at 2‐3 (Vt. Envtl. Ct. Dec. 22, 2005).  In that decision, this Court advised the parties that we would proceed to schedule the trial on the merits of Appellants’ conditional use application, but advised the parties that the ZBA could request a remand under V.R.E.C.P. 5(i) if it wanted to reconsider its rejection of the application, either to make the factual findings required by §4470(a) as to why it was an impermissible successive application, or to consider the application on its merits.  Based on the stipulation of the parties filed in both the appeal (Docket  No. 217‐10‐05  Vtec) and the enforcement  action (Docket No.  2‐1‐06 Vtec), this Court remanded those proceedings. Appellants reapplied once again for a conditional use permit, which was denied by the ZBA in a written decision issued on May 17, 2006.  Although the ZBA stated that it could have rejected the application once again as “substantially similar to the issues and facts raised in the earlier application,” it again did not make any findings as to whether any facts about the new application had changed regarding the reasons the application had been denied before, that is, about the potential for discharge of wastes or the project’s effect on the character of the area.   5 The  ZBA  proceeded  to  consider  the  application  on  its  merits,  and  denied  the conditional use application on the basis that the property has insufficient acreage, stating that twelve acres would be necessary to accommodate both the single‐family dwelling, which requires ten acres, and the motor vehicle and equipment sales and service use, which requires two acres.  With respect to the conditional use standards, the ZBA concluded that the property as currently developed adversely affects the character of the neighborhood, but stated conditions that it would impose (presumably to meet those concerns) if there were sufficient acreage to accommodate both uses.  One of those conditions was that an old bus on the property, apparently being used for storage, must obtain a permit either as an accessory to the residential (permitted) use, or as accessory to the business (conditional) use.  Appellants appealed that decision to this Court in Docket No. 134‐6‐06 Vtec. School Bus as a Structure The parties have moved for summary judgment regarding whether a school bus located on Appellants’ property is a structure that requires a permit under §202.1.1.  The term ‘structure’ is defined as “[a]nything constructed, erected or placed and which requires a fixed location on the ground in order to be used.  §855.  The definition gives examples of structures, including buildings, as well as “signs, silos, garages, carports, porches, patios, walls,  swimming  pools,  and  other  out‐buildings  or  building  features,”  and  lists  the following  features  as  excluded  from  the  definition:  “sidewalks,  driveways,  fences  and temporary docks or floats.” Resolution of this issue turns on how the school bus functions, not what it is made of or what it looks like.  See Appeal of Trevor Evans, Docket No. 122‐5‐02 Vtec, slip op. at 3 (Vt. Envtl. Ct., June 30, 2003) (8ʹ x 24ʹ truck trailer with refrigeration unit used for storage); Appeal of Adams, Docket No. 145‐9‐03 Vtec, slip op. at 4, n.3 (Vt. Envtl. Ct., Mar. 21, 2005) (trailer  portion  of  tractor‐trailer  used  for  storage).    If  the  bus  is  used  for  storage  and 6 functions as a structure, it requires a building permit under the Bylaws; if it is being used as a vehicle, it may not require a permit.  The Town’s motion for summary judgment is therefore GRANTED in part on this issue; however, as material facts are in dispute as to what is the functional use of the school bus, the motions for summary judgment on this issue are otherwise DENIED, and this issue remains for trial.    Two principal uses on one property    The Town argues that Appellants do not have sufficient acreage to seek conditional use approval of their business on the same property as their residence.   In the Rural zoning district, the Bylaws require a ten‐acre lot size for a single‐family residence, and a two‐acre lot size for a “Motor Vehicle & Equipment Sales & Service” use.  All uses and structures must comply with the dimensional requirements for the relevant district.  Bylaws §302.2. The definition of “principal structure/use” is a “structure, or use, directly involved with the primary purpose of ownership of a particular lot.” Bylaws §846 (emphasis added). Appellants do not argue that their residence is not the principal use on the lot.  And see Bylaws §802 (structure used for residence excluded from definition of accessory6).  An “accessory  use/structure,”  is  defined  as  a  “use  or  structure  that  is  incidental  and subordinate  to  the  principal  use  or  structure  located  on  the  same  lot,  such  as  patios, porches, garages, toolsheds, personal [renewable energy] systems and the like.” Bylaws §802 (emphasis added).  Although these sections themselves are written in the singular, the Bylaws do not contain a separate section specifically prohibiting more than one principal use on a given lot.  However, the definition of a “lot” is “a parcel of land occupied, ... by only one principal building and its accessory building(s) or use(s).” Bylaws §831 (emphasis added).  Reading these three definitions together, and recognizing that “the paramount 6     This  provision  may  now  conflict  with  24  V.S.A.  §4412(1)(E);  however,  that statutory section regarding an accessory dwelling unit is not at issue in the present case. 7 function of the court is to give effect to the legislative intent,” In re Casella Waste Mgmt., Inc.,  2003  Vt. 49, ¶6,  it  is  apparent that  the Bylaws do  not  allow  two  principal  uses  in separate principal buildings on a single lot, as is proposed in the present case.  If the vehicle repair business exceeds the level of a home occupation operated in an accessory building, sufficient to require conditional use approval, then it would be a second principal use in a second principal building and not allowed7 under the Bylaws.  The Town’s motion for summary judgment is therefore GRANTED in part on this issue. However, Appellants do continue to hold their permit for the garage, allowing them to operate a home occupation in the garage, repairing motor vehicles and equipment such as snowmobiles, all‐terrain vehicles, trucks, cars, and “other small maintenance things.” They may continue to operate that business so long as it remains within or is reduced to the scope of a home occupation as defined by §707 of the Bylaws.   Disputed facts remain as to the scope of the repair business, and whether it meets or  could  be  made  to  meet  all  of  the  subsections  of  §707.    The  motions  for  summary judgment must be DENIED as to this issue, which also remains for trial. Successive application issue To avoid dismissal of an application under the “successive application doctrine”, an  applicant  must  demonstrate  that  “a  revised  proposal  addresses  all  concerns  that prevented approval of the prior application.”  Armitage, 2006 VT 113, ¶4.  If the property had contained enough acreage to support the conditional use application, we would have begun the hearing by giving Appellants the opportunity to present evidence showing if the present  proposal  addresses  the  concerns  for  which  the  October  2004  application  was denied.    If  so,  this  application  would  not  be  barred  by  §4470(a)  and  we  would  have 7   No application for approval of a Plann[ed] Unit Development on this property has been submitted to the Planning Commission, Bylaws §845, or appealed to this court.   8 proceeded to consider it on its merits.  Therefore,  Appellants’ Motion for Partial Summary Judgment  is  GRANTED  in  part  as  to  this  issue,  in  that  the  present  application  is  not necessarily an impermissible successive application.    Accordingly, based on the foregoing, it is hereby ORDERED and ADJUDGED that both motions for summary judgment are granted in part and denied in part, as discussed in  detail  above.    The  trial  on  the  remaining  disputed  issues  remains  scheduled  for November 30, 2006, from 9:00 a.m. to 3:00 p.m.  Please advise the Court as soon as possible if the parties believe either that the trial will take more than the five hours scheduled, or that interlocutory appeal will be sought of any issues in this decision.  If so, please also be prepared to discuss scheduling at the telephone conference that remains scheduled for November 20, 2006.   Done at Berlin, Vermont, this 16th day of November, 2006. _________________________________________________ Merideth Wright  Environmental Judge 9