Oficina De Etica Gubernamental v. Soto Rivera, Jose Hiram

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
TRIBUNAL DE APELACIONES
PANEL ESPECIAL

Revisión de Decisión
Administrativa
OFICINA DE ETICA procedente de la
GUBERNAMENTAL Oficina de Ética
Gubernamental
Recurrida
Caso Núm.:
KLRA202300267 23-06
V.
Sobre:
Violación a los
JOSE HIRAM SOTO Artículos 4.2 (s) y 4.3
RIVERA (d) de la Ley Orgánica
de la Oficina de Ética
Recurrente Gubernamental de
Puerto Rico, Ley
Núm. 1-2012, según
enmendada

Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez
Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio1

Lebrón Nieves, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 29 de febrero de 2024.

El 9 de junio de 2023, compareció ante este foro revisor, el

José Hiram Soto Rivera, señor Alcalde del municipio de Adjuntas (en

adelante, parte recurrente) mediante un recurso de “Revisión

Judicial”, y nos solicita que revoquemos la “Resolución” emitida el

15 de mayo de 2023, y notificada el 17 de mayo de 2023, por la

Oficina de Ética Gubernamental, en adelante, OEG.

Adelantamos que, por los fundamentos que expondremos a

continuación, se confirma Resolución recurrida.

I

Los hechos procesales y fácticos que dan lugar al presente

recurso son los que en adelante se reseñan. El 28 de julio de 2022,

el Área de Investigaciones y Procesamiento de la Oficina de Ética

1 Conforme a la Orden Administrativa OATA-2023-131 emitida el 14 de julio de

2023, se designó al Juez Pérez Ocasio en sustitución de la Jueza Martínez
Cordero.
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Gubernamental (en adelante, AIPA) presentó una Querella contra el

recurrente, en la que le imputó haber infringido los artículos 4.2(s)

y 4.3(d) de la Ley Núm. 1 del 3 de enero de 2012, conocida como Ley

de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante, Ley 1-2012 o

LOOEG)2; y el Reglamento sobre Asuntos Programáticos de la

Oficina de Ética Gubernamental de Puerto Rico (en adelante,

Reglamento).3 Ello, al Alcalde Soto Rivera, en representación del

Municipio de Adjuntas, otorgar con el señor Roberto Fernandini

Torré –un pariente de un servidor público –dos contratos (números

2021-00014 y 2022-000020) y dos enmiendas a estos, sin la previa

consulta a la OEG, según exige su ley habilitadora. Sostuvo la AIPA

que la otorgación de los referidos dos (2) contratos y las dos (2)

enmiendas otorgadas por el recurrente, configuraron cuatro (4)

violaciones a la LOOEG.4

La AIPA sostuvo, además, que las actuaciones del recurrente

“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de

Adjuntas”.5 Por estas razones, la agencia solicitó que se le

impusieran las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su

ley habilitadora. Ley 1-2012, supra.6

Evaluadas las posturas de las partes, aquilatada la prueba

ante su consideración, así como la totalidad del expediente

administrativo, la Oficina de Ética Gubernamental, por conducto de

su Director Ejecutivo, el licenciado Luis A. Pérez Vargas, emitió el

15 de mayo de 2023, notificada el día 17 del mismo mes y año, la

Resolución cuya revisión nos atiene. En aludida la Resolución,

adoptó en su totalidad, el Informe sometido por la Oficial

2 3 LPRA secs. 1857a y 1857b.
3 Reglamento número 8231 del 18 de julio de 2012.
4 Apéndice del recurso, pág. 19.
5 Id.
6 3 LPRA sec. 1857f.6
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Examinadora7, donde se formularon las siguientes determinaciones

de hechos:

1. El querellado, señor Soto Rivera, se desempeña
como alcalde del Municipio de Adjuntas desde el 11
de enero de 2021.

2. El querellado es un servidor público y la autoridad
nominadora del Municipio de Adjuntas con la
función inherente de nombrar, ascender,
remunerar y contratar.

3. El 11 de enero de 2021 el querellado nombró al Sr.
José Luis Fernandini Torres al puesto de confianza
de director de Obras Públicas del Municipio de
Adjuntas.

4. El 12 de enero de 2021, se organizó la corporación
FERCON LLC ante el Departamento de Estado.

5. El Sr. Roberto Fernandini Torré es el presidente,
representante autorizado, agente residente y único
miembro de FERCON LLC.

6. Las ganancias que se derivan de las operaciones de
FERCON LLC pertenecen y se dividen entre el señor
Fernandini Torré, su esposa y la sociedad legal de
gananciales habida entre ambos.

7. El señor Fernandini Torres, director de Obras
Públicas del Municipio de Adjuntas, es tío del señor
Fernandini Torré, presidente y representante de
FERCON LLC.

8. El 19 de abril de 2021, el querellado, en
representación del Municipio de Adjuntas, otorgó
un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado,
contrato núm. 2021-000114, con el señor
Fernandini Torré, quien compareció en
representación de FERCON LLC. Este contrato
estuvo vigente desde la fecha de su otorgamiento
hasta el 30 de junio de 2021, con una cantidad
máxima de $16,800.00 mensuales.

9. El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del
Municipio de Adjuntas publicó, en el periódico
Primera Hora, un Aviso de Subasta, Subasta 21-
0004, Serie 2020-2021. Entre los suministros
generales que se solicitaron en el aviso se
encontraba la Renta de Equipo Pesado en el Reglón
11.

10. El 28 de junio de 2021, se llegó a cabo el acto de
apertura de las propuestas recibidas para la Renta
de Equipo Pesado, Renglón 11, en la Subasta 21-
0004, Serie 2020-2021. En este Acto
comparecieron dos compañías, una de ellas

7 Véase, Apéndice VI del recurso, págs. 32-42.
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FERCON LLC, representada por su presidente, el
señor Fernandini Torré.

11. El 30 de junio de 2021, el querellado, en
representación del Municipio de Adjuntas, otorgó
el contrato número 2021-000114-A, con el señor
Fernandini Torré, quien compareció en
representación de FERCON LLC. Este contrato
tuvo el propósito de enmendar la cláusula
“NOVENA” del contrato número 2021-000114 para
extender su vigencia del el 1 al 31 de julio de 2021.
También dispuso que los servicios se efectuarían
“con cargo a la cuenta número 01-04-04-94.51” y
se acompañó una Certificación, en la que se
estableció que esta cuenta “asigna fondos
suficientes para obligar este contrato por la
cantidad estimada de $9,450.00 dólares”.

12. El 31 de julio de 2021, el querellado y el señor
Fernandini Torré otorgaron el contrato núm. 2021-
000114-B. Este contrato no enmendó ninguna
cláusula del contrato núm. 2021-000114, sino que
corrigió la Certificación que se adjuntó a la
enmienda realizada a través del contrato núm.
2021-000114-A, a los fines de aclarar que “[a]l
computar la cuantía no se tomó en consideración
la suma total del servicio del mes establecido en la
enmienda. Por lo tanto, existe una diferencia en
cuantía de nueve mil cuatrocientos cincuenta
dólares ($9,450.00) por el servicio contratado”.

13. El 2 de agosto de 2021, el querellado, en
representación del Municipio de Adjuntas, otorgó
un Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado,
contrato núm. 2022-000020, con el señor
Fernandini Torré, en representación de FERCON
LLC. Este contrato estuvo vigente desde la fecha
de su otorgamiento hasta el 31 de agosto de 2021,
con una cuantía total de $4,200 semanales.

14. El 30 de agosto de 2021, tanto el querellado como
el señor Fernandini Torré suscribieron la
Enmienda a Contrato de Servicios de Renta de
Equipo Pesado, como contrato núm. 2022-000020-
A, el cual enmendó la cláusula “OCTAVA” del
contrato 2022-000020, para extender su vigencia
desde el 1 al 30 de septiembre de 2021. También
dispuso que “la cuantía a pagar por los servicios
provistos será de una cantidad estimada de
dieciocho mil doscientos dólares ($18,200.00)” y
los servicios se efectuarían “con cargo a la cuenta
número 001-04-04-94.51”.

15. El 20 de septiembre de 2021, la Junta de Subastas
del Municipio de Adjuntas publicó un Aviso de
Adjudicación en la Subasta 21-0004, Serie 2020-
2021, para la Renta de Equipo Pesado, donde
anunció a FERCON LLC como licitador favorecido.

16. A tenor con esta adjudicación de subasta pública,
el 1 de octubre de 2021, el querellado y el señor
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Fernandini Torré otorgaron un Contrato de
Servicios de Renta de Equipo Pesado, contrato
núm. 2022-000045, con vigencia desde la fecha de
su otorgamiento hasta el 30 de junio de 2022, y
donde se asignaron fondos ascendentes a
$158,80.00.

17. El querellado no solicitó la autorización de la OEG
con anterioridad al otorgamiento de los contratos
que se mencionan en la Querella de epígrafe,
suscritos ante el Municipio de Adjuntos y FERCON
LLC.

Consecuentemente, le impuso una multa administrativa de

dieciséis mil dólares ($16,000.00), por las cuatro violaciones. Se

decretó, además, la desestimación y archivo de la imputación de la

violación al Artículo 4.2 (s) de la Ley 1-2012, supra.

Inconforme con la precitada determinación de la OEG, Soto

Rivera recurre ante esta Curia. En su recurso, el recurrente esgrime

dos señalamientos de error:

Primer Error:
Erró la Oficina de Ética Gubernamental al determinar
que el recurrente incurrió en cuatro (4) violaciones por
el inciso (D) del Art. 4.3 de la Ley 1-2012, ya que dicha
interpretación de la agencia, provoca un resultado
incompatible o contrario al propósito para el cual se
aprobó la legislación y la política pública que promueve.

Segundo Error:
Erró la Oficina de Ética Gubernamental al aplicar una
multa excesiva e irrazonable que no guarda proporción
con determinaciones de la propia agencia
administrativa y que no está basada en criterios
públicos y objetivos.

El 29 de junio de 2023, la parte recurrida compareció

mediante su “Alegato en Oposición a Revisión Judicial”. Con el

beneficio de la comparecencia de ambas partes, procedemos a

resolver.

II

A. Revisión Determinaciones Administrativas

Según es sabido, los tribunales apelativos debemos otorgar

amplia deferencia a las decisiones emitidas por las agencias

administrativas, puesto que, estas cuentan con vasta experiencia y

pericia para atender aquellos asuntos que se les han sido delegados
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por la Asamblea Legislativa. Hernández Feliciano v. Mun.

Quebradillas, 2023 TSPR 6, 211 DPR ___ (2023); OEG v. Martínez

Giraud, 210 DPR 79, 87-89 (2022); Pérez López v. Depto. Corrección,

208 DPR 656, 672 (2022); Super Asphalt v. AFI y otros, 206 DPR

803, 819 (2021); Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, 202 DPR

117, 126 (2019); Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35

(2018); Torres Rivera v. Policía de PR, 196 DPR 606, 626 (2016);

Batista, Nobbe v. Jta. Directores, 185 DPR 206, 216 (2012); Asoc.

Fcias. v. Caribe Specialty et al. II, 179 DPR 923, 940 (2010). Es por

ello, que, tales determinaciones suponen una presunción de

legalidad y corrección, que a los tribunales nos corresponde

respetar, mientras la parte que las impugne no presente prueba

suficiente para derrotarlas. Íd. No obstante, tal norma no es

absoluta, es por lo que, nuestro Máximo Foro ha enfatizado que no

podemos imprimirle un sello de corrección, so pretexto de deferencia

a las determinaciones administrativas que sean irrazonables,

ilegales o contrarias a derecho.

En Torres Rivera v. Policía de Puerto Rico, 196 DPR 606, 628

(2016), nuestro Tribunal Supremo resumió las normas básicas en

torno al alcance de la revisión judicial de la forma siguiente:

[L]os tribunales deben deferencia a las decisiones de
una agencia administrativa, pero tal deferencia cederá
cuando: (1) la determinación administrativa no está
basada en evidencia sustancial; (2) el ente
administrativo erró en la aplicación o interpretación de
las leyes o reglamentos que se le ha encomendado
administrar; (3) el organismo administrativo actuó
arbitraria, irrazonable o ilegalmente, realizando
determinaciones carentes de una base racional, o (4) la
actuación administrativa lesionó derechos
constitucionales fundamentales. Es importante
destacar que si el tribunal no se encuentra frente a
alguna de esas situaciones, aunque exista más de
una interpretación razonable de los hechos procede
que se valide la interpretación que realizó la agencia
administrativa recurrida. (Énfasis suplido).8

8 Véase Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; Super Asphalt v. AFI y

otros, supra, págs. 819-820.
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El criterio rector bajo el cual los tribunales deben revisar las

decisiones administrativas es el criterio de razonabilidad.

Hernández Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; OEG v. Martínez

Giraud, supra, pág. 90; Super Asphalt v. AFI y otros, supra, pág. 820;

Graciani Rodríguez v. Garaje Isla Verde, supra, pág. 127; Torres

Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 626. Bajo este criterio, se limita

la revisión judicial a dirimir si la agencia actuó de forma arbitraria

o ilegal, o de manera tan irrazonable que su actuación constituya

un abuso de discreción. Íd.; Pérez López v. Depto. Corrección, supra,

pág. 673; Super Asphalt v. AFI y otros, supra, pág. 819-820; Rolón

Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Batista, Nobbe v. Jta.

Directores, pág. 216.

Bajo este supuesto, la Sec. 4.5 de la Ley Núm. 38 del 30 de

junio de 2017, 3 LPRA 9675, conocida como la Ley de Procedimiento

Administrativo Uniforme del Gobierno de Puerto Rico (LPAU),

“estableció el marco de revisión judicial de las agencias

administrativas”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 35. La

intervención del tribunal se limita a tres áreas, a saber: (1) si el

remedio concedido por la agencia fue apropiado; (2) si las

determinaciones de hecho que realizó la agencia están sostenidas

por evidencia sustancial que obra en el expediente administrativo

visto en su totalidad, y (3) si las conclusiones de derecho del ente

administrativo fueron correctas. Íd. págs. 35-36; Hernández

Feliciano v. Mun. Quebradillas, supra; OEG v. Martínez Giraud,

supra; Torres Rivera v. Policía de PR, supra, págs. 626-627; Nobbe v.

Jta. Directores, supra, pág. 217; Sec. 4.5 de la LPAU, 3 LPRA sec.

9675. Nuestro Máximo Foro, ha expresado que, esta intervención

“debe ocurrir cuando la decisión administrativa no se fundamente

en evidencia sustancial o cuando la agencia se equivoque en la

aplicación de la ley”. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36.

Siendo así, aquellas determinaciones de hechos formuladas por el
KLRA202300267 8

ente administrativo deberán sostenerse cuando estén basadas en

evidencia sustancial que surja del expediente administrativo

considerado en su totalidad. Íd.; Hernández Feliciano v. Mun.

Quebradillas, supra; OEG v. Martínez Giraud, supra; Super Asphalt

v. AFI y otros, supra, pág. 819-820. Por otro lado, las

determinaciones de derecho pueden ser revisadas en su totalidad.

Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v.

Policía de PR, supra, pág. 627; Sec. 4.5 LPAU, 3 LPRA sec. 9675. No

obstante, los tribunales deberán darles peso y deferencia a las

interpretaciones que la agencia realice de aquellas leyes particulares

que administra. Rolón Martínez v. Supte. Policía, supra, págs. 36-37;

Torres Rivera v. Policía de PR, supra, pág. 627. El Tribunal Supremo

ha dispuesto que, la deferencia que le deben los tribunales a la

interpretación que haga el ente administrativo sobre aquellas leyes

y reglamentos que le corresponde poner en vigor, cede si la agencia:

“(1) erró al aplicar la ley; (2) actuó arbitraria, irrazonable o

ilegalmente, o (3) lesionó derechos constitucionales fundamentales.

Íd. págs. 627-628; OEG v. Martínez Giraud, supra. Finalmente,

nuestra más Alta Curia ha expresado que, conforme lo anterior, el

criterio administrativo no podrá prevalecer en aquellas instancias

donde la interpretación estatutaria realizada por una agencia

provoque un resultado incompatible o contrario al propósito para el

cual fue aprobada la legislación y la política pública que promueve.

Así, “la deferencia judicial al expertise administrativo, concedido

cuando las agencias interpretan la ley, tiene que ceder ante

actuaciones que resulten irrazonables, ilegales o que conduzcan a

la comisión de una injusticia”. Íd.

B. Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental de
Puerto Rico

La Ley Núm. 1-2012, supra, fue creada con el objetivo

principal de renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora
KLRA202300267 9

de la Oficina de Ética Gubernamental.9 Según se ha dispuesto, uno

de los propósitos principales para la creación del precitado estatuto,

fue promover y preservar la integridad de los servidores públicos y

de las instituciones del gobierno.10 La Oficina de Ética

Gubernamental, “fiscaliza, mediante los mecanismos y los recursos

que la ley le provee, la conducta de los servidores públicos y penaliza

a todos aquellos que transgreden la normativa ética que integra los

valores en el servicio público”.11 Dentro de su función preventiva,

busca atacar y prevenir la corrupción del Gobierno, la conducta

ilegal de los empleados públicos, los conflictos de intereses, el abuso

de poder y el ejercicio de influencias indebidas.12

En lo pertinente, el Art. 4.3 (d) de la Ley Núm. 1-2012, supra,

dispone lo siguiente respecto a las prohibiciones relacionadas a

otros empleos, contratos o negocios:

Artículo 4.3 - Prohibiciones relacionadas con otros
empleos, contratos o negocios

[…..]

(d) La autoridad nominadora no puede llevar a cabo
un contrato en el que un servidor público de la agencia
o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un
socio o una persona que comparta la residencia de este
último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un
interés pecuniario durante los últimos dos (2) años
anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no
aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva,
medien circunstancias excepcionales que hayan sido
evaluadas con anterioridad a que la autoridad
nominadora contrate con el servidor público o con un
miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o
una persona que comparta la residencia de este último.

La Oficina de Ética Gubernamental está facultada para

imponer sanciones a aquellos servidores públicos que actúen de

forma que contravenga lo dispuesto por la Ley Núm. 1-2012,

supra.13 A esos efectos, respecto a las sanciones y penalidades en la

9 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012, supra, pág. 2.
10 OEG v. Martínez Giraud, supra; O.E.G. v. Rodríguez, 159 DPR 98, 122 (2003).
11 Exposición de Motivos de la Ley Núm. 1-2012, supra, pág. 2; Véase, Pueblo v.

Arlequín Vélez, 204 DPR 117, 154 (2020).
12 O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 122-123.
13 OEG v. Martínez Giraud, supra, pág. 12.
KLRA202300267 10

acción administrativa, el Art. 4.7(c) dispone que, quien viole lo

dispuesto en el Art. 4.2 podrá ser castigado por la Dirección

Ejecutiva con una multa administrativa que no excederá de veinte

mil dólares ($20,000.00) por cada violación.14 Dispone además que,

en los casos que aplique, como medida administrativa se podrá

ordenar la restitución.15

C. Contratación Gubernamental

La Constitución de Puerto Rico establece que “[so]lo se

dispondrá de las propiedades y fondos públicos para fines públicos

y para el sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del

Estado, y en todo caso por autoridad de ley”. Art. VI, Sec. 9, Const.

PR., LPRA, Tomo 1, ed.2016, pág. 444. En virtud de este mandato

constitucional, [nuestra Alta Curia ha] sido consecuente al exigir el

manejo ético y apropiado de los fondos públicos. Vicar Builders v.

ELA et al., 192 DPR 256 (2015); Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al.,

190 DPR 448 (2014); Jaap Corp. v. Depto. Estado et al., 187 DPR 730

(2013). Ello, en miras de que “[l]a buena administración de un

gobierno es una virtud de democracia, y parte de una buena

administración implica llevar a cabo sus funciones como comprador

con eficacia, honestidad y corrección para proteger los intereses y

dineros del pueblo al cual dicho gobierno representa”. Génesis

Security v. Depto. Trabajo, 204 DPR 986, 997 (2020).

A esos fines, la Asamblea Legislativa ha desarrollado un

andamiaje de distintos estatutos que tienen como propósito

garantizar el control fiscal y regular la contratación gubernamental.

Vicar Builders v. ELA et al., supra, pág. 262. De igual modo, [nuestro

Tribunal Supremo] ha afinado los preceptos de una sana

administración pública mediante nuestra jurisprudencia. Jaap

Corp. v. Depto. Estado et al., supra, pág. 741. En consecuencia, la

14 Art. 4.7(c) de la Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1857f (c).
15 Íd.
KLRA202300267 11

facultad del Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades para

contratar y comprometer fondos públicos está limitada por estas

normas.16

Sabemos que, en todo caso, “[l]a facultad de contratación del

Gobierno de Puerto Rico y de sus entidades, está limitada por las

normas estatutarias y jurisprudenciales respecto a la sana

administración pública”. Génesis Security v. Depto. Trabajo, 204

DPR 986, 998-999 (2020). Véase, Art. VI, Sec. 9, Const. PR, LPRA,

Tomo 1, ed. 2008, pág. 429. Por eso, los contratos con el Gobierno

deben cumplir rigurosamente los requisitos de: (1) reducirse a

escrito; (2) mantener un registro fiel para establecer su existencia

prima facie; (3) remitir copia a la Oficina del Contralor a fin de una

doble constancia de su otorgamiento, términos y existencia, y (4)

acreditar que se realizó y otorgó 15 días antes. Engineering Services

v. AEE, supra, págs. 1025-1026.

Los contratos gubernamentales deben cumplir rigurosamente

con cada una de estas exigencias, “ya que sirven como mecanismo

de cotejo para perpetuar circunstancial y cronológicamente esos

contratos y, así, evitar pagos y reclamaciones fraudulentas”. Vicar

Builders v. ELA et al., supra, pág. 264.

El Estado posee un gran interés en promover una sana y recta

administración pública y en prevenir el despilfarro, la corrupción y

el amiguismo en la contratación gubernamental. CMI Hospital v.

Depto. Salud, 171 DPR 313, 320 (2007). En ese ánimo, nuestra

última instancia judicial ha favorecido la aplicación de una

normativa restrictiva en cuanto a los contratos entre un ente privado

y el gobierno. Véanse: Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR

237, 248 (2007); Lugo v. Municipio de Guayama, 163 DPR 208, 215

(2004). Es por eso que h[a] reiterado la rigurosidad de las

16 Id, págs. 997-998.
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disposiciones de ley que rigen la contratación gubernamental,

asunto que está revestido del más alto interés público. ALGO Corp.

v. Mun. de Toa Alta, 183 DPR 530, 533 (2011); Cordero Vélez v. Mun.

de Guánica, supra; Fernández & Gutiérrez v. Mun. San Juan, 147

DPR 824, 829 (1999). La validez de este tipo de contrato se

determina a base de estatutos especiales que lo regulan, y no a base

de las teorías generales de contratos. ALGO Corp. v. Mun. de Toa

Alta, supra, pág. 537, citando a Quest Diagnostics v. Mun. San Juan,

175 DPR 994, 1000 (2009); Rodríguez Ramos et al. v. ELA et al.,

supra, págs. 461-462. Véase, además: Demeter Int’l v. Srio.

Hacienda, 199 DPR 706, 729 (2018).

A su vez, el Código Municipal de Puerto Rico, Ley Núm. 107

de 14 de agosto de 2020, según enmendada, 21 LPRA sec. 7001 et

seq., establece en su Art. 2.014, que todo contrato otorgado por un

municipio tendrá que cumplir con los siguientes requisitos:

(a) que conste por escrito y esté suscrito por todas las
partes;

(b) que su vigencia sea prospectiva y que no incluya
cláusulas de renovación automática ni tácita
reconducción;

(c) que contenga una cláusula en la cual se identifica
la partida presupuestaria que sufragará el contrato;

(d) que cumpla con las disposiciones de la Ley 237-
2004, según enmendada, cuando se trate de [un]
contrato de servicios profesionales;

(e) cualquier otro requisito contemplado por ley.
Además, todo contrato será registrado en la Oficina del
Contralor de Puerto Rico, en cumplimiento con la Ley
Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, según
enmendada.17 (Énfasis nuestro).

La Ley Núm. 237-2004, supra, enumera en su Art. 3, una

serie de requisitos, tanto de forma como sustantivos, con los cuales

debe cumplir todo contrato entre el Estado y un contratista. 3 LPRA

sec. 8613. En específico, este Artículo requiere:

17 21 LPRA sec. 7173.
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(a) El otorgamiento de un contrato de servicios
profesionales o consultivos entre un contratista y el
Gobierno deberá ser prospectivo. Toda entidad
gubernamental pagará únicamente por servicios
rendidos.

(b) Debe formalizarse por escrito e incluirse en el
texto del mismo la disposición legal que faculta a la
entidad gubernamental a otorgar contratos. (Énfasis
suplido). Íd.

El resto de los incisos de esta disposición legal detalla la

información que debe contener el contrato sobre el contratista, los

servicios que prestará, la vigencia del contrato, la cuantía máxima a

pagarse y la forma de pago. Íd. Más adelante, el Art. 5 de la misma

ley, 3 LPRA sec. 8615, requiere que se incluya en el contrato una

lista extensa de cláusulas mandatorias.

El Art. 2 de la Ley Núm. 230 de 23 de julio de 1974, según

enmendada, conocida como Ley de Contabilidad del Gobierno de

Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283a, define el término “obligación” como

“[u]n compromiso contraído que esté representado por orden de

compra, contrato o documento similar, pendiente de pago, firmado

por autoridad competente para gravar las asignaciones, y que puede

convertirse en el futuro en deuda exigible”. Art. 3 de la Ley Núm.

230 supra, 3 LPRA sec. 283b(k).

Cabe mencionar que, con relación a órdenes de compra o

servicios realizados, la Ley Núm. 237-2004, supra, incorporó como

Art. 6, 3 LPRA sec. 8616, lo siguiente:

Toda orden de compra o servicio realizad[o] después de
la fecha de efectividad de esta Ley por cualquier
agencia, departamento, corporación pública o
instrumentalidad del Estado Libre Asociado (a) deberá
ser prospectiva, (b) deberá identificar la partida
presupuestaria de la cual se pagará dicha orden de
compra o servicio y, (c) agencia, departamento,
corporación pública o instrumentalidad deberá
entregarle al suplidor (contratista) previo a la prestación
de los servicios la orden de compra generada por su
sistema de contabilidad, a los efectos de que los gastos
incurridos bajo la orden de compra están incluidos en
el presupuesto. Cualquier orden de compra o servicio
que no cumpla con los requisitos aquí establecidos será
nula e ineficaz. (Énfasis nuestro).
KLRA202300267 14

Nuestro Alto Foro ha señalado que “[l]as distintas

disposiciones estatutarias [que] regul[an] la realización de obras y

contratación de servicios para el Estado y sus agencias e

instrumentalidades tienen por meta la protección de los intereses y

dineros del pueblo contra el dispendio, la prevaricación, el

favoritismo y los riesgos del incumplimiento.” Ríos v. Municipio de

Isabela, 159 DPR 839 (2003), citando a Cancel v. Municipio de San

Juan, 101 DPR 296, 300 (1973).

Esbozada la norma jurídica, procedemos a aplicarla al recurso

ante nuestra consideración.

III

En apretada síntesis, el recurrente instó el recurso que nos

ocupa debido a su desacuerdo con la determinación emitida el 15

de mayo de 2023, por la agencia recurrida, notificada y archivada

en el expediente oficial el 17 de mayo de 2023. Mediante la aludida

Resolución, la OEG encontró al recurrente incurso en cuatro (4)

violaciones a la Ley Orgánica de la Oficina de Ética Gubernamental

de Puerto Rico.18 Consecuentemente, le impuso una multa

administrativa de $16,000 por las cuatro violaciones.19

La contención del recurrente es, eminentemente, que la OEG

incidió en la interpretación y aplicación de la LEGGPR al: 1)

determinar que este incurrió en cuatro (4) violaciones por el inciso

(d) del Art. 4.3 de la ley 1-2012; y 2) al aplicar una multa, a su juicio,

excesiva e irrazonable que no guarda proporción con

determinaciones de la propia agencia administrativa y que no está

basada en criterios públicos y objetivos.

Arguye el recurrente que, “[d]e la propia resolución surge que

se firmaron solo dos contratos entre la parte recurrente y FERCON

18 LOOEG, Ley Núm. 1-2012, 3 LPRA sec. 1854 et seq.
19 La Resolución dispuso, además, la desestimación de la imputación a infracción

al inciso (s) del artículo 4.2 de la Ley Núm. 1-2012, supra.
KLRA202300267 15

LLC y cada uno de ellos tuvo una enmienda para extender la

vigencia. Las determinaciones de hechos #8 y #11 se contradicen.

No hay duda que estamos hablando de un mismo contrato con el

mismo número 2021-000114. La única diferencia es que cuando se

realiza una enmienda al contrato para extender la vigencia por 30

días o la cuenta donde se pagaría se mantiene el mismo número de

contrato, solo se añade una letra para identificar el cambio. En este

caso se identificó con el número 2021-000114-A. Ello no puede

considerarse como un nuevo contrato. Sino una extensión del

contrato original. Inclusive en la propia Solicitud de Desestimación

presentada por la parte recurrente se informó la existencia de una

segunda enmienda a ese contrato a los únicos efectos de corregir la

certificación de la cuenta de la que se pagaría el contrato. A dicha

enmienda se le identificó con el mismo número de contrato

añadiéndole la letra B, es decir 2021-000114-B. De un análisis se

podrá observar que se utilizó el mismo formato de las demás

enmiendas. Véase determinación de hecho #12. Lo mismo ocurre

con el segundo contrato entre la parte recurrente y FERCON LLC.

Este segundo contrato conllevó un nuevo número de identificación,

el número 2022-000020. De la misma manera se realizó una

enmienda para extender la vigencia por 30 días y la cuenta de donde

se pagaría. En este caso se identificó con el mismo número de

contrato añadiéndole la letra A, es decir 2022-000020A. Véase las

determinaciones de hechos #13 y #14. Si tomamos la definición de

contrato que la propia LOOGE define, no tenemos duda que solo se

puede considerar contrato el negocio jurídico original con objeto,

consentimiento y causa tanto del contrato número 2021-000114 y

el contrato número 2022-000020.”

No empece a lo anteriormente argüido, el recurrente nos

invita, en la alternativa, a que en la eventualidad de que no dejemos

sin efecto en su totalidad las infracciones dictaminadas por la
KLRA202300267 16

LOOEG, determinemos que la OEG actuó irrazonablemente al

concluir que existen cuatros contratos otorgados, en vez de

considerar que fueron dos contratos con sus respectivas

extensiones. Adujo el recurrente que, el contrato número 2021-

000114 estuvo vigente por 104 días en su totalidad y el contrato

número 2022-000020 estuvo vigente por 60 días en su totalidad.

Esgrimió que, las extensiones de la vigencia de ambos contratos

fueron por un periodo de 30 días cada una para mantener el servicio

esencial del recogido de desperdicios sólidos ante la demora en la

adjudicación de la correspondiente subasta pública. Arguyó que, la

determinación de la OEG de que se deben considerar como cuatros

contratos es una actuación irrazonable y errada en derecho que no

merece nuestra deferencia.

Consideradas ponderadamente las argumentaciones de las

partes, nos corresponde, en primer lugar, determinar si nos

encontramos ante cuatro violaciones a la Ley 1-2012, supra, como

resolvió el ente administrativo recurrido o si, como arguye el

recurrente, se trata de dos violaciones al precitado estatuto.

Tal y como se desprende del recuento procesal y fáctico del

caso, el 19 de abril de 2021, el recurrente, en representación del

Municipio de Adjuntas, otorgó con Roberto Fernandini Torré, en

representación de FERCON, el Contrato de Servicios de Renta Equipo

Pesado, Contrato Núm. 2021-000114. Los otorgantes pactaron la

vigencia del aludido contrato hasta el 30 de junio de 2021.

Por otro lado, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas

publicó el 14 de junio de 2021, el Aviso de Subasta 21-0004 para la

renta de equipo pesado. El acto de apertura de las propuestas de las

únicas dos compañías que comparecieron tuvo lugar el 28 de junio

de 2021. Cabe mencionar que, una de esas dos compañías

licitadoras fue FERCON.
KLRA202300267 17

El 30 de junio de 2021, el recurrente otorgó el Contrato Núm.

2021-000114-A, a los fines de extender la vigencia del Contrato

Núm. 2021-000114, hasta el 31 de julio de 2021. Asimismo, los

otorgantes hicieron una segunda enmienda al Contrato Núm. 2021-

000114, identificado como Contrato Núm. 2021-000113-B,20 con el

propósito de corregir un error cometido por el Departamento de

Fianzas. Ello, debido a que, en la primera enmienda no se tomó en

consideración la cuantía del servicio contratado que responde al mes

establecido en la mencionada enmienda.

Así las cosas, el 2 de agosto de 2021 el recurrente y Roberto

Fernandini Torré otorgaron otro contrato intitulado “Contrato de

Servicios de Renta Equipo Pesado”, Contrato Núm. 2022-000020,

cuya vigencia se extendió hasta el 31 de agosto de 2021.

El 30 de agosto de 2021, el recurrente y Roberto Fernandini

suscribieron el Contrato Núm. 2022-000022, con el fin de extender

la vigencia de este hasta el 30 de septiembre de 2021, identificado

como Contrato Núm. 2022-000022-A.

A su vez, la Junta de Subastas del Municipio de Adjuntas, el

20 de septiembre de 2021, adjudicó la subasta 21-0004, otorgando

la buena pro a FERCON, como el licitador agraciado. A tales fines,

el recurrente y Roberto Fernandini Torré otorgaron el “Contrato de

Servicios de Renta Equipo Pesado”, Núm. 2022-000045, con fecha

de vigencia hasta el 30 de junio de 2022.

Como esbozamos previamente, el texto claro del Artículo 4.3

de la Ley 1-2012, supra, dispone que:

Artículo 4.3 - Prohibiciones relacionadas con otros
empleos, contratos o negocios

[…..]

(d) La autoridad nominadora no puede llevar a cabo
un contrato en el que un servidor público de la agencia
o un miembro de la unidad familiar, un pariente, un
socio o una persona que comparta la residencia de este

20 Id. pág. 113.
KLRA202300267 18

último tenga o haya tenido, directa o indirectamente, un
interés pecuniario durante los últimos dos (2) años
anteriores a su nombramiento. Esta prohibición no
aplica cuando, a discreción de la Dirección Ejecutiva,
medien circunstancias excepcionales que hayan sido
evaluadas con anterioridad a que la autoridad
nominadora contrate con el servidor público o con un
miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o
una persona que comparta la residencia de este último.

Atinente a la controversia que nos ocupa, al revisar las

disposiciones de la Ley 1-2012, supra, en su inciso (h), encontramos

que se define a la autoridad nominadora como aquel o aquellos cuya

función inherente es la de nombrar, ascender, remunerar o

contratar.21

En particular, en su inciso (gg), el aludido precepto legal,

define al servidor público como: persona en el Gobierno que

interviene en la formulación e implantación de la política pública o

no, aunque desempeñe su encomienda permanente o

temporalmente, con o sin remuneración. También, incluye al

contratista independiente cuyo contrato equivale a un puesto o

cargo, o que entre sus responsabilidades está la de intervenir

directamente en la formulación e implantación de la política

pública.22

El precitado estatuto, a su vez, define contrato como “convenio

o negocio jurídico para hacer determinado acto, otorgado con el

consentimiento de las partes contratantes, relacionado con un

objeto cierto y por virtud de la causa que se establezca. Inclusive,

pero sin limitarse, a los acuerdos de bienes, de obras, de servicios y

las órdenes de compra y de servicios.23

Por otro lado, en la definición de pariente incluye a los

abuelos, padres, hijos, tíos, nietos, hermanos cónyuge, suegros y los

21 3 LPRA sec. 1854 (h).
22 3 LPRA sec. 1854 (gg).
23 3 LPRA sec. 1854 (ñ).
KLRA202300267 19

cuñados del servidor público, así como los hijos y los hijos y los

nietos de su cónyuge.

Al justipreciar los hechos del presente caso, no hay espacio

para dudas, respecto a que el recurrente, en calidad de autoridad

nominadora, contrató con el señor Roberto Fernandini –un pariente

de un servidor público –dos contratos (números 2021-00014 y 2022-

000020) y dos enmiendas, sin consultar previamente a la OEG,

según exige su ley habilitadora.

Por otro lado, la contención del recurrente de que las

enmiendas a los referidos contratos no constituyen contratos per sé,

no nos convence. De entrada, es menester destacar que, nuestro

Tribunal Supremo ha resuelto, y citamos:

El Estado posee un gran interés en promover una sana
y recta administración pública y en prevenir el des-
pilfarro, la corrupción y el amiguismo en la contratación
gubernamental. CMI Hospital v. Depto. Salud, 171 DPR
313, 320 (2007). En ese ánimo, hemos favorecido la
aplicación de una normativa restrictiva en cuanto a los
contratos entre un ente privado y el gobierno. Véanse:
Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 237, 248
(2007); Lugo v. Municipio de Guayama, 163 DPR 208,
215 (2004). Es por eso que hemos reiterado la
rigurosidad de las disposiciones de ley que rigen la
contratación gubernamental, asunto que está revestido
del más alto interés público. ALGO Corp. v. Mun. de Toa
Alta, 183 DPR 530, 533 (2011); Cordero Vélez v. Mun.
de Guánica, supra; Fernández & Gutiérrez v. Mun. San
Juan, 147 DPR 824, 829 (1999). La validez de este tipo
de contrato se determina a base de estatutos
especiales que lo regulan, y no a base de las teorías
generales de contratos. Vicar Builders v. ELA, supra,
pág. 263.24 (Énfasis nuestro)

Cabe destacar que, el Art. 2 de la Ley Núm. 230 de 23 de julio

de 1974, según enmendada, conocida como Ley de Contabilidad del

Gobierno de Puerto Rico, 3 LPRA sec. 283a, define el término

“obligación” como “[u]n compromiso contraído que esté

representado por orden de compra, contrato o documento similar,

pendiente de pago, firmado por autoridad competente para gravar

24 Citando a ALGO Corp. v. Mun. de Toa Alta, supra, pág. 537, citando a su vez a,

Quest Diagnostics v. Mun. San Juan, 175 DPR 994, 1000 (2009).
KLRA202300267 20

las asignaciones, y que puede convertirse en el futuro en deuda

exigible”. Art. 3 de la Ley Núm. 230 supra, 3 LPRA sec. 283b(k).

En el caso ante nos, ciertamente, mediante las aludidas

enmiendas a los contratos en cuestión, se extendió la vigencia de los

contratos en controversia, así como las cuantías a ser

desembolsadas por los servicios contratados por el Municipio. Las

obligaciones adicionales contraídas por el Municipio, por conducto

del recurrente, conllevaron el efecto neto de afectar las arcas del

Municipio. Consecuentemente, el recurrente debió mediar la

consabida consulta a la agencia recurrida.

Avalar el curso de acción del recurrente en este caso daría

lugar a que, en futuras ocasiones, so color de enmendar los

contratos, se cometan violaciones al marco regulatorio de la

contratación gubernamental, desvirtuando así, el fin que promueve

nuestro ordenamiento jurídico al imponer las restricciones y

salvaguardas previamente esbozadas. Como mencionamos

previamente, como parte de la función preventiva, se busca atacar

y prevenir la corrupción del Gobierno, la conducta ilegal de los

empleados públicos, los conflictos de intereses, el abuso de poder y

el ejercicio de influencias indebidas.25 Es por lo anterior, que

colegimos que, el ente administrativo recurrido no incurrió en el

primer error señalado.

Por último, respecto al segundo error señalado, el recurrente

ataca la razonabilidad de la multa y añade que, la misma no está

basada en criterios públicos y objetivos.

Como esbozamos previamente, la Oficina de Ética

Gubernamental está facultada para imponer sanciones a aquellos

servidores públicos que actúen de forma que contravenga lo

dispuesto por la Ley Núm. 1-2012, supra. A esos efectos, respecto

25 O.E.G. v. Rodríguez, supra, págs. 122-123.
KLRA202300267 21

a las sanciones y penalidades en la acción administrativa, el Art.

4.7(c) dispone que, quien viole lo dispuesto en el Art. 4.2(b) podrá

ser castigado por la Dirección Ejecutiva con una multa

administrativa que no excederá de veinte mil (20,000) dólares por

cada violación. Dispone, además, que en los casos que aplique,

como medida administrativa se podrá ordenar la restitución. Art.

4.7(c) de la Ley Núm. 1-2012, supra.

En el caso que nos ocupa, es menester destacar que, a pesar

de que la OEG estaba facultada para imponer una multa

administrativa de hasta veinte mil (20,000) dólares por cada

violación, en el sano ejercicio de la discreción y facultad que le

confiere la Ley 1-2012, supra, limitó la misma a cuatro mil dólares

($4,000.00) por cada infracción, para una suma total de dieciséis

mil dólares ($16,000.00). Ante ello, la multa impuesta no resulta

irrazonable, por lo que, el segundo error señalado no fue cometido.

No podemos perder de perspectiva que, el peso de la prueba

descansa sobre la parte que impugna la acción agencial. En otras

palabras, el recurrente no pudo demostrar que existía otra prueba

distinta que redujera o menoscabara el valor probatorio de la

evidencia impugnada o probar que la determinación de la agencia

no estaba basada en prueba sustancial. Por lo tanto, ante la

inexistencia de prueba que derrote la presunción de corrección que

gozan las decisiones de las agencias administrativas, los tribunales

revisores estamos obligados a respetar las determinaciones de hecho

y no debemos sustituir el criterio de la agencia por el nuestro.

En resumen, luego de un ponderado análisis del caso de

marras, seguido por una cuidadosa consideración de los

planteamientos que nos trajeron las partes, no encontramos en el

expediente ante nuestra consideración, razón por la cual no

debamos concederle deferencia a la agencia administrativa. Nada en

el expediente nos lleva a concluir que la Oficina de Ética
KLRA202300267 22

Gubernamental abusó de su discreción al encontrar a la parte

recurrente incursa en cuatro (4) violaciones al inciso (d) del Art. 4.3

de la Ley Núm. 1-2012, supra. Consecuentemente, los errores

señalados no se cometieron.

IV

Por los fundamentos antes expuestos, se confirma Resolución

recurrida.

Notifíquese.

Lo acordó y manda el Tribunal, y certifica la Secretaria del

Tribunal de Apelaciones. El Juez Pérez Ocasio disidente por escrito.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
Secretaria del Tribunal de Apelaciones
 Estado Libre Asociado de Puerto Rico
TRIBUNAL DE APELACIONES
PANEL ESPECIAL

OFICINA DE ETICA REVISIÓN
GUBERNAMENTAL ADMINISTRATIVA
Procedente de la
Recurrida Oficina de Ética
Gubernamental

KLRA202300267
v. Caso Núm.:
23-06

JOSE HIRAM SOTO Sobre: Violación a los
RIVERA Artículos 4.2 (s) y 4.3
(d) de la Ley Orgánica
Recurrente de la Oficina de Ética
Gubernamental de
Puerto Rico, Ley Núm.
1-2012, según
enmendada

Panel integrado por su presidenta la Juez Lebrón Nieves, el Juez
Adames Soto y el Juez Pérez Ocasio.

VOTO DISIDENTE DEL JUEZ PÉREZ OCASIO

Por entender respetuosamente que la Oficina de Ética

Gubernamental erró al sancionar al aquí recurrido por cuatro (4)

violaciones a la LOOEG, me veo en la obligación de disentir, por los

siguientes fundamentos.

I.

Soto Rivera comenzó sus funciones como alcalde del

Municipio de Adjuntas el 11 de enero de 2021.1 Ese mismo día

nombró a José Fernandini Torres, en adelante José Fernandini o

Director, al puesto de Director de Obras Públicas Municipales.2

El día 12 de enero de 2021 la compañía FERCON LLC, en

adelante, FERCON, fue creada con el propósito de proveer servicios

de construcción, ingeniería, acarreo de materiales, entre otras

1 Apéndice del recurso, pág. 5.
2 Id.
KLRA202300267 2

cosas.3 Como presidente y agente autorizado, aparece únicamente

Roberto Fernandini Torré, en adelante, Roberto Fernandini, quien

también es sobrino de José Fernandini.4

El 19 de abril de 2021, Soto Rivera, en representación del

Municipio de Adjuntas, otorgó el “Contrato de Servicios de Renta

Equipo Pesado”, en adelante, Contrato Núm. 2021-000114.5 Este

contrato se hizo con Roberto Fernandini, quien compareció al mismo

en representación de FERCON, con vigencia hasta el 30 de junio de

2021.

El 14 de junio de 2021, la Junta de Subastas del Municipio

de Adjuntas publicó el Aviso de Subasta 21-0004 para la renta de

equipo pesado.6 El 28 de junio de 2021 se hizo el acto de apertura

de las propuestas recibidas, y una de las compañías que compareció

fue FERCON.7

El 30 de junio de 2021, el Contrato Núm. 2021-000114, fue

enmendado e identificado como Contrato Núm. 2021-000114-A, con

el propósito de extenderlo hasta el 31 de julio de 2021.8 Además,

otorgaron una segunda enmienda al Contrato Núm. 2021-000114,

identificado como Contrato Núm. 2021-000113-B.9 En esta segunda

enmienda, se corrigió un error cometido por el Departamento de

Fianzas. En la primera enmienda, no se tomó en consideración la

cuantía del servicio contratado que responde al mes establecido en

la mencionada enmienda.

El 2 de agosto de 2021, Soto Rivera otorgó un “Contrato de

Servicios de Renta Equipo Pesado”, en adelante, Contrato Núm.

2022-000020, vigente hasta el 31 de agosto de 2021.10 El 30 de

3 Apéndice del recurso, pág. 214.
4 Id.
5 Id. pág. 66.
6 Id. pág. 261.
7 Id.
8 Id. pág. 110.
9 Id. pág. 113.
10 Id. pág. 117.
KLRA202300267 3

agosto de 2021, el recurrente y Roberto Fernandini suscribieron una

enmienda al Contrato Núm. 2022-000022, con el fin de extender la

vigencia de este hasta el 30 de septiembre de 2021.11 Esta enmienda

fue identificada como Contrato Núm. 2022-000022-A.

El 20 de septiembre de 2021, la Junta finalmente avisó la

adjudicación de la subasta 21-0004, en la cual anunció a FERCON

como el licitador ganador.12 En consecución, las partes otorgaron

un “Contrato de Servicios de Renta Equipo Pesado”, en adelante,

Contrato Núm. 2022-000045, vigente hasta el 30 de junio de 2022.13

Posteriormente, el 28 de julio de 2022, la OEG presentó una

querella contra Soto Rivera, imputándole infracciones a los artículos

4.2(s) y 4.3(d) de la LOOEG.14 3 LPRA secs. 1857a y 1857b. En su

querella, la OEG arguye que el recurrente violó la LOOEG, al otorgar

los contratos número 2021-00014 y 2022-000020.15 Esto, ya que

los mismos fueron suscritos entre el Municipio de Adjuntas y el

pariente de un servidor público, sin solicitar la evaluación de la

OEG, según exige su ley habilitadora. La agencia en cuestión indicó

que los dos (2) contratos y las dos (2) enmiendas otorgadas por el

municipio y Roberto Fernandini, configuraron cuatro (4) violaciones

a la LOOEG.16

Finalmente, la OEG alegó que las actuaciones de Soto Rivera

“mancilla[n] la confianza en la función pública del Municipio de

Adjuntas”.17 Por estas razones, la agencia solicitó se le impusiera al

recurrente las multas pertinentes, conforme al Artículo 4.7(c) de su

ley habilitadora. LOOEG, supra, 3 LPRA sec. 1857f.18

11 Apéndice del recurso, pág. 139.
12 Id. pág. 263.
13 Id. pág. 143.
14 Id. pág. 18.
15 Id.
16 Id. pág. 19.
17 Id.
18 Id.
KLRA202300267 4

El 3 de agosto de 2022, el recurrente presentó una “Solicitud

de Desestimación de Querella”.19 Por su parte, el 23 de agosto de

2022, la OEG presentó su “Oposición a Desestimación y Solicitud de

Resolución Sumaria”.20 Posteriormente, el 9 de septiembre de 2022,

Soto Rivera presentó una “Replica a ‘Oposición a Desestimación y

Solicitud de Sentencia Sumaria’”.21

Así las cosas, el 27 de octubre de 2022, la OEG declaró “No

Ha Lugar” la solicitud de desestimación presentada por Soto Rivera,

y determinó que resolvería en una fecha posterior la solicitud de

resolución sumaria presentada por la agencia.22

El 31 de octubre de 2022, Soto Rivera presentó su

“Contestación a Querella”.23 Luego, el 9 de noviembre de 2022, la

OEG emitió una “Orden”, en la que dio por sometidas las posiciones

de ambas partes con relación a la moción de resolución sumaria de

la agencia.

Finalmente, el 17 de mayo de 2023, la OEG notificó una

“Resolución” en la que desestimó de la querella la alegada infracción

al Artículo 4.2(s) de la LOOEG, supra, pero sostuvo la imputación

de cuatro (4) violaciones al Artículo 4.3(d) de esta.24

Inconforme con la precitada determinación de la OEG, Soto

Rivera recurre ante esta Curia. En su recurso, el recurrente plantea

dos señalamientos de error:

PRIMERO ERROR: ERRÓ LA OFICINA DE ÉTICA
GUBERNAMENTAL ALN DETERMINAR QUE EL
RECURRENTE INCURRIÓ EN CUATRO (4) VIOLACIONES
POR EL INCISO (D) DEL ART. 4.3 DE LA LEY 1-2012, YA
QUE DICHA INTERPRETACIÓN DE LA AGENCIA, PROVOCA
UN RESULTADO INCOMPATIBLE O CONTRARIO AL

19 Apéndice del recurso, pág. 21.
20 Id. pag. 191
21 Id. pág. 274
22 Id. pág. 284
23 Id. pag. 287.
24 Id. pág. 1.
KLRA202300267 5

PROPÓSITO PARA EL CUAL SE APROBÓ LA LEGISLACIÓN
Y LA POLÍTICA PÚBLICA QUE PROMUEVE.

SEGUNDO ERROR: ERRÓ LA OFICINA DE ÉTICA
GUBERNAMENTAL AL APLICAR UNA MULTA EXCESIVA E
IRRAZONABLE QUE NO GUARDA PROPORCIÓN CON
DETERMINACIONES DE LA PROPIA AGENCIA
ADMINISTRATIVA Y QUE NO ESTÁ BASADA EN CRITERIOS
PÚBLICOS Y OBJETIVOS.

El 29 de junio de 2023, la parte recurrida compareció con su

“Alegato en Oposición a Revisión Judicial”.

II.

A. Revisión Judicial de Decisiones Administrativas

La Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme del

Gobierno de Puerto Rico, en adelante la LPAUG, en adelante,

LPAUG, autoriza la revisión judicial de las decisiones de las agencias

administrativas. Ley 38-2017, 3 LPRA sec. 9601 et seq. OEG v.

Martínez Giraud, 210 DPR 79, 88 (2022).

Es harto conocido que en nuestro ordenamiento jurídico

administrativo los tribunales deben brindarles la mayor deferencia

posible a las decisiones administrativas por estas gozar de una

presunción de validez proveniente de la experiencia que se le

atribuye a las mismas. Hernández Feliciano v. Municipio de

Quebradillas, 211 DPR 99, 114 (2023); OEG v. Martínez Giraud,

supra, pág. 89; Rolón Martínez v. Supte. Policía, 201 DPR 26, 35

(2018); Sánchez et al. v. Depto. Vivienda et al., 184 DPR 95, 119-122

(2011); Mun. de San Juan v. Plaza Las Américas, 169 DPR 310, 323

(2006); Hernández Álvarez v. Centro Unido, 168 DPR 592, 615–616

(2006).

Por otro lado, las determinaciones de derecho pueden ser

revisadas en su totalidad. LPAUG, Sec. 4.5, 3 LPRA sec. 9675; Rolón

Martínez v. Supte. Policía, supra, pág. 36; Torres Rivera v. Policía de

PR, 196 DPR 606, 627 (2016). No obstante, los tribunales deberán
KLRA202300267 6

darles peso y deferencia a las interpretaciones que la agencia realice

de aquellas leyes particulares que administra. Id.

En este sentido, nuestro más Alto Foro ha dispuesto que la

deferencia que se le brinda a las decisiones administrativas cederá

únicamente cuando las mismas no se encuentren basadas en

evidencia sustancial, es decir, cuando la agencia ha errado en la

aplicación de la ley y cuando su actuación resulte arbitraria,

irrazonable o ilegal. Pérez López v. Dpto. Corrección, 208 DPR 656,

673 (2022); The Sembler Co. v. Mun. de Carolina, 185 DPR 800

(2012); OCS vs. Universal, 187 DPR 164, 179 (2012).

A tales efectos, ante una revisión judicial, el tribunal tomará

en consideración lo siguiente: (a) presunción de corrección; (b)

especialización del foro administrativo; (c) no sustitución de

criterios; (d) deferencia al foro administrativo; y (e) que la decisión

administrativa solo se dejará sin efecto ante una actuación

arbitraria, ilegal o irrazonable, o ante determinaciones

huérfanas de prueba sustancial del expediente que

constituyen un abuso de discreción. Mun. De San Juan v. CRIM,

178 DPR 163, 175 (2010).

No obstante, tal norma no es absoluta. Es por ello que nuestro

Máximo Foro ha enfatizado que no podemos imprimirle un sello de

corrección, so pretexto de deferencia a las determinaciones

administrativas que sean irrazonables, ilegales o contrarias a

derecho. Ruiz Matos v. Departamento de Corrección y Rehabilitación,

2023 TSPR 144, 213 DPR ___ (2023); Graciani Rodríguez v. Garage

Isla Verde, LLC, 202 DPR 117, 126 (2019).

B. Oficina de Ética Gubernamental

La LOOEG, supra, fue aprobada con el propósito principal de

renovar y reafirmar la función preventiva y fiscalizadora de la OEG.

Exposición de Motivos de la LOOEG. La mencionada ley es el cuerpo
KLRA202300267 7

normativo de la conducta de los servidores y exservidores públicos

de la Rama Ejecutiva. Id. También, adoptó un Código de Ética “que

reglamenta la conducta de los servidores y exservidores públicos de

la Rama Ejecutiva, y que constituye un principio cardinal de esta

legislación para proscribir las acciones improcedentes que ponen en

riesgo la estabilidad del soporte moral del Estado”. Id.

En cumplimiento con su Ley Habilitadora, y como parte de su

misión, la OEG tiene la encomienda de fiscalizar la conducta de los

servidores públicos, además de penalizar a los que transgreden los

valores del servicio público, mediante los mecanismos y recursos

que le provee la Ley. LOOEG, supra, sec. 1855. La LOOEG, supra.

Esta legislación tiene como propósito establecer un servicio público

íntegro, con valores, que mantenga la confianza en sus instituciones

y asegure la transparencia en las funciones oficiales. OEG v.

Martínez Giraud, supra, página 91; OEG v. Rodríguez y otros, 159

DPR 98, 122 (2003). También, busca educar e impulsar en el

servicio público los valores de bondad, confiabilidad, justicia,

responsabilidad y respeto que rigen la administración pública. Id.

De las definiciones que el cuerpo normativo en cuestión

incluye en su Artículo 1.2, huelga destacar las siguientes dos:

Agencia – los organismos de la Rama Ejecutiva del
Gobierno, las corporaciones públicas, los municipios y sus
legislaturas, las corporaciones especiales para el desarrollo
municipal, los consorcios municipales, las juntas y aquellas
entidades que estén bajo la jurisdicción de esta Rama.
Contrato – convenio o negocio jurídico para hacer o dejar de
hacer determinado acto, otorgado con el consentimiento de
las partes contratantes, relacionado con un objeto cierto y
por virtud de la causa que se establezca. Incluye, pero sin
limitarse, los acuerdos de bienes, de obras, de servicios y las
órdenes de compra y de servicios.

(Énfasis suplido).

En lo pertinente al recurso que de epígrafe, los incisos (b), (r)

y (s) del Artículo 4.3(d), supra, establecen lo siguiente:
KLRA202300267 8

La autoridad nominadora no puede llevar a cabo un contrato
en el que un servidor público de la agencia o un miembro de
la unidad familiar, un pariente, un socio o una persona que
comparta la residencia de este último tenga o haya tenido,
directa o indirectamente, un interés pecuniario durante los
últimos dos (2) años anteriores a su nombramiento. Esta
prohibición no aplica cuando, a discreción de la Dirección
Ejecutiva, medien circunstancias excepcionales que hayan
sido evaluadas con anterioridad a que la autoridad
nominadora contrate con el servidor público o con un
miembro de la unidad familiar, un pariente, un socio o una
persona que comparta la residencia de este último.

LOOEG, supra, sec. 1857b.

La legislación en cuestión delinea el compromiso legislativo de

supervisar a los servidores públicos, y hacer cumplir el compromiso

ético de estos, hacia sus constituyentes. Exposición de Motivos de

la LOOEG.

C. Hermenéutica

La hermenéutica legal es el proceso de interpretar las leyes;

es decir, auscultar, averiguar, precisar y determinar cuál ha sido la

voluntad legislativa. Este método de interpretación se utiliza, no

solamente en la interpretación de estatutos, sino también, en la de

los contratos, testamentos, reglamentos administrativos y

cualquier otro documento. R. Elfren Bernier y J. Cuevas Segarra,

Aprobación e Interpretación de las Leyes en Puerto Rico, 2da ed. rev.,

San Juan, Pubs. JTS, 1987, Vol. I, pág. 241; IFCO Recycling v. Aut.

Desp. Sólidos, 184 DPR 717, 738 (2012).

Los tribunales tienen la facultad de interpretar las leyes

cuando no son claras o concluyentes sobre un punto particular. Aún

más importante, los foros judiciales pueden ejercer esta función

interpretativa cuando es necesario suplir una laguna en el estatuto.

Brau, Linares v. ELA et als., 190 DPR 315, 340 (2014).
KLRA202300267 9

Además, el juez debe ponderar la prueba para descubrir

elementos que con dificultad están al descubierto, y que aún con su

limitada visibilidad, suelen ser las piezas que ponen en relieve el

cuadro de la controversia, de manera completa. Es importante que

lo que se produzca sea “una solución que sea cónsona con la idea

animadora del derecho, que es la justicia”. Elfren Bernier y Cuevas

Segarra, op. cit., pág. 288.

Nuestro más Alto Foro ha expresado que nuestro

ordenamiento jurídico “contiene una serie de disposiciones dirigidas

a guiar el análisis e interpretación correcta de las leyes”. IFCO

Recycling v. Aut. Desp. Sólidos, supra. Una de las reglas de

hermenéutica legal que surgen de dicho código es: “[c]uando la ley

es clara y libre de toda ambigüedad, su texto no debe

menospreciarse bajo el pretexto de cumplir su espíritu”. Art. 19 del

Código Civil de Puerto Rico de 2020, en adelante, Código Civil 2020,

Ley Núm. 55-2020, 31 LPRA sec. 5341. Romero, Valentín v. Cruz,

CEE et al., 205 DPR 972, 992 (2020).

En referencia particular a la controversia medular del recurso

ante nos, debemos destacar que, cuando el juzgador se enfrenta al

silencio de un estatuto es importante que distinga si la omisión fue

intencional o involuntaria. Conforme a las normas de hermenéutica,

para distinguir el carácter de la omisión, se debe recurrir al contexto

o al historial legislativo. Luego de dicho análisis, si se entiende que

la omisión fue intencional, el juzgador debe abstenerse de añadir lo

omitido. Jorge Farinacci Fernós, Hermenéutica Puertorriqueña:

Cánones de Interpretación Jurídica, pág. 155-156 (2019).

De otra parte, la doctrina de hermenéutica legal casus

omissus establece que las omisiones del legislador no pueden ser

curadas por los tribunales. R.E. Bernier y J.A. Cuevas Segarra,

Aprobación e interpretación de las leyes en Puerto Rico, 2da ed., San

Juan, Pubs. J.T.S., 1987, Vol. I, Cap. 43, pág. 311. Además, Antonin
KLRA202300267 10

Sacalia & Bryan A. Garner, Reading Law: The Interpretation of Legal

Texts, pág. 97 (2012). Es decir, “el tribunal no está autorizado a

adicionar limitaciones o restricciones que no aparecen en el

texto de la ley, ni a suplir omisiones al interpretarla con el

pretexto de buscar la intención legislativa”. Com. Elect. PPD v.

CEE et al. 205 DPR 724, 755 (2020), citando a Rosado Molina v. ELA

y otros, 195 DPR 581, 589–590 (2016). (Énfasis suplido). Más aun,

cuando desde tiempo inmemorial se reconoce como principio general

de derecho que “lo no prohibido está permitido”. Pueblo v. Román

Feliciano, 181 DPR 679, 687 (2011); Campos del Toro v. Ame. Transit

Corp., 113 DPR 337, 345 (1982). Victoria Iturralde Sesma,

Consideración crítica del principio de permisión según el cual “lo no

prohibido está permitido”, pág. 211, País Vasco, España (1998)

citando a Hans Kelsen, Teoría General del Estado, pág. 290 (1934).

No obstante, es importante que la anterior norma se armonice

con el principio legal de que el texto de una ley incluye tanto lo que

está expreso como lo que está implícito. Así pues, cuando un

estatuto autoriza un acto, también autoriza todo lo que sea

necesario para llevar a cabo ese acto. Reading Law: The

Interpretation of Legal Texts, supra, pág. 96.

De otra parte, es preciso subrayar que el Art. 6 del Código Civil

2020, supra, 31 LPRA sec. 531, establece que:

[e]l tribunal tiene el deber inexcusable de resolver
diligentemente los asuntos ante su consideración,
ateniéndose al sistema de fuentes del ordenamiento jurídico
establecido. El tribunal que rehúse fallar a pretexto de
silencio, obscuridad, o insuficiencia de la ley, o por cualquier
otro motivo incurrirá en responsabilidad.

Si existe silencio o insuficiencia de la ley, el juzgador podrá

resolver conforme a equidad, y se guiará por la razón natural y los

principios generales del derecho. Alonso Piñero v. UNDARE, Inc., 199

DPR 32, 53 (2017).
KLRA202300267 11

D. Los contratos

En nuestra jurisdicción rige el principio de la autonomía

contractual y pacta sunt servanda. Las partes pueden establecer los

pactos, cláusulas y condiciones que tengan por convenientes,

siempre que no sean contrarios a las leyes, la moral y al orden

público. Artículo 1232 del Código Civil 2020, supra, 31 LPRA sec.

9753; Betancourt González v. Pastrana Santiago, 200 DPR 169, 182

(2018); Martínez Marrero v. González Droz, 180 DPR 579, 588 (2011).

De manera que, los contratos en Puerto Rico se perfeccionan por el

mero consentimiento, y desde ese momento, las partes se obligan al

cumplimiento de lo expresamente pactado y a todas las

consecuencias que según su naturaleza sean conformes a la buena

fe, al uso y a la ley. Artículo 1237 del Código Civil 2020, supra, 31

LPRA sec. 9771.

a. Teoría general de los contratos

Es sabido que las partes contratantes quedan obligadas a las

condiciones y los términos pactados cuando concurren los

elementos de consentimiento, objeto y causa. Engineering Service v.

AEE, 209 DPR 1012, 1027 (2022); Betancourt González v. Pastrana

Santiago, supra. Artículo 1233 del Código Civil 2020, supra, 31

LPRA sec. 9754. Al respecto, el objeto del contrato ha de ser una

cosa determinada, mientras que, la causa corresponde a “la

prestación o promesa de una cosa o servicio”. Rosario Rosado v.

Pagán Santiago, 196 DPR 180, 189 (2016). Art. 269 del Código Civil

2020, supra, 31 LPRA sec. 6131.

En materia contractual, cuando los términos de un contrato

son claros y no dejan duda sobre la intención de los contratantes,

se estará al sentido literal de sus cláusulas. Marcial v. Tomé, 144

DPR 522, 536 (1997). Artículo 354 del Código Civil 2020, 31 LPRA

sec. 6342. De lo contrario, las cláusulas del contrato deben leerse
KLRA202300267 12

de forma integrada e interpretarse las unas por las otras,

resolviendo cualquier ambigüedad de modo que todas sus partes

surtan efecto. Art. 1236 del Código Civil 2020, supra, 31 LPRA sec.

9757. Es decir, los términos de un contrato se reputan claros

"cuando por sí mismos son bastante lúcidos para ser entendidos en

un único sentido, sin dar lugar a dudas, controversias ni diversidad

de interpretaciones y sin necesitar para su comprensión

razonamientos o demostraciones susceptibles de impugnación".

S.L.G. Francis-Acevedo v. SIMED, 176 DPR 372, 387 (2009).

b. Modificación y extinción de las obligaciones

Nuestro sistema de derecho reconoce varias causas de

extinción de las obligaciones, entre ellas, la novación. El Artículo

1183 del Código Civil 2020, supra, expone una lista taxativa de

formas en las que las obligaciones pueden novarse:

Las obligaciones pueden novarse mediante:
(a) la variación de su objeto o sus condiciones;
(b) la sustitución del antiguo deudor por otro, de modo que
el primero queda liberado por el acreedor; o
(c) la sustitución del antiguo acreedor por otro, de manera
que el deudor queda vinculado a él por una nueva obligación
y liberado respecto al antiguo.

31 LPRA sec. 9422.

De una somera lectura al artículo precitado, surge que cuando

la novación se da, una obligación se extingue, para crear una nueva.

Es decir, contrario a lo dispuesto en el Código Civil de 1930, ya no

cabe hablar de la novación en el contexto de una modificación en la

obligación. Tan es así, que en su Exposición de Motivos, el Código

Civil 2020, supra, establece lo siguiente:

Se acoge el planteamiento de una corriente doctrinal
moderna que descarta la dicotomía tradicional entre la
novación extintiva y la llamada novación modificativa. Esta
doctrina sostiene que la novación propiamente dicha,
solamente puede ser extintiva; que la modificación puede
KLRA202300267 13

darse en cualquier obligación; y añadir la palabra
“modificativa” a la novación provoca confusión.
Como mencionáramos, esto no siempre fue así. El Código Civil

de 1930 reconocía otro tipo de novación – la modificativa. A través

de los años, la jurisprudencia amplió el concepto de la novación

modificativa, haciendo una distinción entre ambas y delimitando los

criterios para cada una. López v. Atlantic Southern Ins. Co., 158 DPR

562 (2003); Miranda Soto v. Mena Eró, 109 DPR 473, 478-479

(1980); Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, 101 DPR 378, 389

(1973).

Por lo antes expresado, entendemos que la jurisprudencia que

por tanto tiempo fue formando el estado de derecho en cuanto a las

modificaciones contractuales, continúa relevante. Solo que no bajo

la figura de la novación.

Mediante la novación se extingue una obligación preexistente,

naciendo simultáneamente una nueva obligación en sustitución de

la original. Por su parte, la modificación de una obligación se limita

a modificar alguna condición de la obligación preexistente,

subsistiendo así la obligación original, pero de manera alterada.

CSMPR v. Carlo Marrero, 182 DPR 411, 419 (2011); P.D.C.M. Assoc.

v. Najul Bez, 174 DPR 716, 725 (2008); Mun. de San Juan v. Prof.

Research, 171 DPR 219, 244 (2007); United v. Villa, 161 DPR 609,

618 (2004); Miranda Soto v. Mena Eró, supra, pág. 478. Es decir, si

los cambios son secundarios o de poca envergadura, se trata de una

modificación en la obligación. P.D.C.M. Assoc. v. Najul Bez, supra,

pág. 725; Mun. de San Juan v. Prof. Research, supra, pág. 244;

United v. Villa, supra, pág. 618; Miranda Soto v. Mena Eró, supra,

pág. 478; Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, págs. 389–

390.

Al examinar la figura de la novación, es importante que el

juzgador evalúe las intenciones de las partes, es decir, el animus
KLRA202300267 14

novandi de estos, al momento de alterar una obligación. Mun. San

Juan v. Prof. Research, supra, pág. 244; González v. Sucn. Cruz, 163

DPR 449, 459 (2004); Warner Lambert Co. v. Tribunal Superior,

supra, pág. 389.

En cuanto a la novación, hablamos de una declaración

expresa y terminante que el Artículo 1183 del Código Civil 2020,

supra, exige para extinguir una obligación. Warner Lambert Co. v.

Tribunal Superior, supra, págs. 389–390. En cambio, la modificación

de una obligación no requiere el animus novandi para alterar la

misma. Esta se configura cuando no existe la intención de

extinguir una obligación y sustituirla por otra, o cuando haya

compatibilidad entre las obligaciones. P.D.C.M. Assoc. v. Najul

Bez, supra, pág. 725; United v. Villa, supra, pág. 619.

La novación solamente se produce cuando sea así la intención

de las partes, y estas lo hayan declarado de forma inequívoca. En

su defecto, la novación de una obligación también se produce

cuando la intención de novar se deriva de la incompatibilidad

absoluta entre las dos obligaciones, bien sea porque se varíe el

objeto, o cuando varíen las condiciones principales de la obligación

original y la nueva. P.D.C.M. Assoc. v. Najul Bez, supra, pág. 725;

G&J, Inc. v. Doré Rice Mill, Inc., 108 DPR 89, 91 (1978); Warner

Lambert Co. v. Tribunal Superior, supra, pág. 389; Caribe Lumber

and Trading Corp. v. Marrero, 78 DPR 868, 876 (1955).

Para determinar si hubo novación de un contrato por razón

de incompatibilidad absoluta entre la nueva obligación y la antigua,

hay que inferir la voluntad de las partes, examinando la naturaleza

de las obligaciones y las circunstancias que rodearon los acuerdos

entre estos.

c. Contratos gubernamentales

Los contratos gubernamentales están revestidos del más alto

interés público. Tan así, que nuestra Carta Magna contiene una
KLRA202300267 15

disposición que establece el principio de que “sólo se dispondrá de

las propiedades y fondos públicos para fines públicos y para el

sostenimiento y funcionamiento de las instituciones del Estado y en

todo caso por autoridad de ley”. Artículo VI, Sección 9, Constitución

del Estado Libre Asociado de Puerto Rico, 1 LPRA.

El interés del Estado va dirigido “a evitar el favoritismo, la

corrupción, el dispendio, la prevaricación, la extravagancia, el

descuido y los riesgos de incumplimiento.” Vicar Builders v. ELA,

192 D.P.R. 256, 263 (2015); Alco Corp. v. Mun. de Toa Alta, 183

DP.R. 530, 536–37 (2011); Hatton v. Mun. de Ponce, 134 D.P.R.

1001, 1005, (1994).

De igual forma, existe una normativa de naturaleza

restrictiva, en cuanto a la contratación gubernamental con entes

privados, la cual ha sido reiterada consistentemente por nuestro

Tribunal Supremo. A esos fines, los contratos entre el Estado y una

parte privada tienen que cumplir con determinados requisitos, a

saber: 1) se reduzcan a escrito; 2) se mantenga un registro fiel con

miras a establecer su existencia prima facie; 3) se remita copia a la

Oficina del Contralor como medio de una doble constancia de su

otorgamiento, términos y existencia; y 4) se acredite la certeza de

tiempo, es decir, haber sido realizados y otorgados quince días

antes. Ley para Establecer Parámetros Uniformes en los Procesos de

Contratación de Servicios Profesionales y Consultivos para las

Agencias y Entidades Gubernamentales del ELA, en adelante, Ley

para Establecer Parámetros Uniformes, Ley Núm. 237-2004, 3 LPRA

sec. 8613(b). CMI Hospital v. Depto. Salud, 171 DPR 313, 320

(2007); Ocasio v. Alcalde Mun. de Maunabo, 121 DPR 37, 54 (1988).

La Ley para Establecer Parámetros Uniformes, en su artículo

5, dispone que “[t]oda entidad gubernamental velará que al otorgar

un contrato se cumpla con las leyes especiales y reglamentación que

apliquen según el tipo de servicios a contratarse”. Ley para
KLRA202300267 16

Establecer Parámetros Uniformes, supra, 3 LPRA sec. 8611. Los

contratos privados, y aquellos que envuelven entidades públicas son

regulados con distinción en nuestro ordenamiento jurídico; esta es

una realidad ineludible. A estos efectos, el Tribunal Supremo hizo

las siguientes expresiones:

Es por eso que hemos reiterado la rigurosidad de las
disposiciones de ley que rigen la contratación
gubernamental, asunto que está revestido del más alto
interés público. La validez de este tipo de contrato se
determina a base de estatutos especiales que lo regulan y no
a base de las teorías generales de contratos.

Vicar Builders v. ELA, supra, pág. 262-263.

Además, en lo referente al contrato gubernamental, sus

enmiendas o extensiones, las mismas deben constar por escrito. El

requisito de que los contratos de esta naturaleza obren por escrito

“se ha convertido en uno de carácter formal y sustantivo, cuyo

propósito principal es evitar el desembolso ilegal de fondos

gubernamentales, fomentar la transparencia en la gestión pública.”

Rocío de Félix Dávila, El Estado como contratante: hacia un nuevo

modelo de contratación gubernamental, 84 Rev. Jur. U.P.R. 1137,

1141 (2015).

De igual forma, los contratos gubernamentales tienen que ser

presentados a la Oficina del Contralor para su registro oficial. Así lo

establece la Ley de Registros de Contratos, en su artículo 1, al

precisar lo siguiente:

(a) Las entidades gubernamentales y las
entidades municipales del Estado Libre Asociado de Puerto
Rico, sin excepción alguna, mantendrán un registro de todos
los contratos que otorguen, incluyendo enmiendas a los
mismos, y deberán remitir copia de éstos a la Oficina del
Contralor dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha
de otorgamiento del contrato o la enmienda.

Ley Núm. 18 de 30 de octubre de 1975, 2 LPRA sec. 97.
KLRA202300267 17

Sobre el referido articulado, el Tribunal Supremo señaló que

es evidente la intención del legislador de crear mediante esta pieza

legislativa un mecanismo de cotejo y publicidad de

los contratos gubernamentales. Rodríguez Ramos v. ELA, 190 DPR

448, 462 (2014).

III.

El recurrente plantea que la OEG se equivocó en dos (2)

instancias – al imputarle cuatro (4) violaciones a la LOOEG, y al

haber impuesto una multa excesiva. Con respecto al primer

señalamiento de error, este juez entiende que al recurrente le asiste

razón.

De la “Resolución” recurrida, surge que la OEG “adopt[ó] en

su totalidad” el Informe de la Oficial Examinadora, por lo que me

remito a este.25 Del mencionado informe surge que las cuatro

infracciones corresponden a los dos (2) contratos y a las dos (2)

enmiendas suscritas por las partes. En su informe, la oficial

examinadora indicó que estaba “convencida de que se configur[ó],

en cuatro ocasiones, el segundo elemento del artículo 4.3(d) de la

LOOEG”.26 Sin embargo, como cuestión de derecho, me veo

imposibilitado de otorgarle deferencia a la agencia con relación a

esta interpretación.

Concuerdo con la agencia en que las obligaciones pactadas

entre el recurrente y FERCON, efectuadas los días 19 de abril de

2021 y 2 de agosto de 2021 son contratos debidamente

configurados. Sin embargo, entiendo que la controversia principal

del caso se reduce a la interpretación de las enmiendas otorgadas

los días 30 de junio y 30 de agosto de 2021.

25 Apéndice del recurso, pág. 1.
26 Id. pág. 13.
KLRA202300267 18

El juez que suscribe entiende que las referidas enmiendas no

son contratos separados o nuevos. Por el contrario, las enmiendas

precitadas son una modificación de los contratos originales. En vista

de que solo se constituyeron dos (2) contratos, la OEG debió imponer

multas únicamente por estos.

Reconozco que el trato de nuestro ordenamiento jurídico entre

los contratos privados y los gubernamentales – como el caso de

marras – está regulado, en ciertos aspectos, por legislación y

jurisprudencia especial o específica. Es por esto que me propongo

contestar la siguiente pregunta: ¿qué derecho aplicamos para

determinar si las enmiendas en cuestión son contratos nuevos?

Si bien es cierto que nuestra jurisprudencia ha sido clara en

que a los contratos gubernamentales le aplican las legislaciones

especiales que regulan el campo o la materia del contrato, esto no

puede redundar en la desunión de estos con el derecho contractual

que ha regulado siempre las obligaciones. La parte recurrida intenta

utilizar las palabras del caso de Vicar Builders, supra, para

argumentar lo que he interpretado como esto último. El precitado

caso indica que la validez de los contratos gubernamentales no se

basa en las teorías generales de derecho contractual, sino en

legislación especial. Esto último es cierto, en el sentido de que, al

interpretar la validez de un contrato de esta naturaleza, el mismo

debe pasar primeramente por el cedazo de la legislación específica

que lo regula.

Ahora bien, esto no quiere decir que los principios cardinales

del derecho de obligaciones y contratos, así como la interpretación

en derecho y conforme a la hermenéutica no puede aplicar. De lo

contrario, las expresiones de nuestro Alto Foro pudieran convertirse

en un contenedor sin fondo, en el que cabe cualquier razón para no

aplicar la normativa contractual que no esté expresamente en la

legislación especial. Precisamente, como ha hecho en este caso la
KLRA202300267 19

opinión mayoritaria, quien, en su sentencia, reconocen que en efecto

se configuraron dos contratos y dos enmiendas. Pero, que, a la luz

del caso precitado, no están convencidos que las enmiendas sean

solo enmiendas, y no contratos per se. No es posible utilizar,

única y exclusivamente, las leyes habilitadoras, especiales o

municipales para evaluar la validez de un contrato público.

Con relación a Vicar Builders, supra, es importante constatar

que, en el mismo, nuestro Tribunal Supremo se enfrentó a un

contrato, que, aunque municipal, fue muy distinto al que nos ocupa

– uno de arrendamiento. Además, la controversia que nos presenta

el recurrente no versa sobre la validez de los contratos en cuestión,

sino sobre la interpretación de sus enmiendas.

Ninguna de las legislaciones especiales que están

circunscritas a las materias o los sujetos de los contratos en

cuestión nos mueve a concluir que las enmiendas efectuadas no son

más que eso. Sin embargo, la parte recurrida nos hace un flaco

planteamiento al respecto. En su alegato, argumentó que la

disposición del Artículo 1 de la Ley de Registros de Contratos, supra,

que indica que las agencias están obligadas a notificar y registrar a

la Oficina del Contralor, no solo los contratos que otorgue, sino sus

enmiendas, tiene un significado especial. En su escrito, la OEG

expone que con “este lenguaje, el legislador se aseguró de que las

enmiendas a los contratos gubernamentales pasen por el mismo

rigor de fiscalización que los contratos gubernamentales originales”.

Como bien lo ha interpretado nuestra jurisprudencia, la

publicidad de los contratos que otorgue el gobierno tiene el fin

principal de salvaguardar la transparencia de las transacciones

hechas con fondos públicos. Entiendo que estos fines son

imposibles de perseguir si en la publicidad de los contratos, no se

incluyen sus enmiendas. Si ello no fuese requerido por la Ley de

Registros de Contratos, supra, sería muy fácil simular contratos
KLRA202300267 20

públicos, con lo que se registra en la Oficina del Contralor, en

contraposición a lo que en realidad prevalezca mediante enmiendas.

Por otro lado, las normas de hermenéutica nos impiden

añadirle al texto de la ley, aquello que de la misma no se desprende.

A esos efectos, resulta necesario repasar lo dispuesto en la LOOEG,

supra, con relación a lo que define como contrato. En su Artículo

1.2, la precitada ley establece que, para efecto de su interpretación,

contrato es un “convenio o negocio jurídico para hacer o dejar de

hacer determinado acto, otorgado con el consentimiento de las

partes contratantes, relacionado con un objeto cierto y por virtud de

la causa que se establezca. Incluye, pero sin limitarse, los acuerdos

de bienes, de obras, de servicios y las órdenes de compra y de

servicios”. Del texto mismo de la principal pieza de legislación en la

controversia ante esta Curia, nada parece indicar que las enmiendas

dirigidas a extender el plazo de un contrato constituyen un contrato

en sí.

Por lo antes expuestos, entiendo que procede consultar el

derecho contractual que regula las modificaciones y la extinción de

los contratos.

La OEG concluyó que los contratos otorgados por las partes

los días 19 de abril de 2021 y 2 de agosto de 2021, por haberse

suscrito en contravención a la LOOEG, supra, responden por dos (2)

de las cuatro (4) infracciones imputadas. Además, expuso que las

enmiendas efectuadas para ambos contratos, los días 30 de junio y

30 de agosto de 2021 respectivamente, responden, como contratos,

por las otras dos (2) infracciones imputadas.

Sin embargo, para llegar a la conclusión de la OEG, resultaría

imperativo determinar que los contratos adjudicados los días 19 de

abril de 2021 y 2 de agosto de 2021 fueron producto de una

novación. Como discutimos previamente, bajo la normativa de

nuestro nuevo Código Civil 2020, para determinar que un contrato
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se extinguió, o se desprende completamente de su predecesor, es

necesario que se cumpla con una serie de requisitos que no veo

materializados en el caso de autos.

Luego de un exhaustivo estudio del derecho, principalmente

el contractual, me veo imposibilitado llegar a la misma conclusión

que la agencia recurrida y la opinión mayoritaria.

Lo cierto es que no se otorgaron contratos nuevos en la fecha

de las enmiendas. Las partes contratantes no dispusieron en las

enmiendas, de manera expresa, la intención de novar los contratos

existentes, con el fin de extinguirlos. El resultado de la

interpretación hecha por la OEG es la adjudicación de una novación

que no cumple con los requisitos para la misma. Para que esas

enmiendas puedan ser consideradas como contratos, era necesario

que las partes estipularan de manera clara y expresa la intención de

terminar el contrato original. Tampoco puedo colegir la intención de

estos para extinguir el contrato original, y crear uno nuevo. Además,

los contratos y las enmiendas no son incompatibles ni varían en sus

obligaciones principales.

Como vimos, aquí no se cumplió con ninguna de las

circunstancias que podían producir la novación que la OEG,

implícitamente, les adjudicó a las enmiendas. No obstante,

entendemos que las enmiendas aludidas realmente fueron objeto de

modificaciones.

Las enmiendas de los contratos originales solamente alteraron

una característica secundaria, no principal, de los acuerdos: la

fecha de vigencia. Los acuerdos principales y las obligaciones

permanecieron iguales. No surge que las enmiendas a los contratos

otorgados por las partes en abril y agosto del año 2021 hayan tenido

la intención expresa de dejarlos sin efectos. Todo lo contrario.

Entendemos que la intención de las partes contratantes era
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extender los acuerdos y las obligaciones pactadas por un término

adicional.

Por lo tanto, resulta ineludible concluir que los hechos del

caso de epígrafe contemplan dos (2) contratos, y no cuatro (4)

contratos, por lo que hubiéramos sostenido únicamente dos (2)

violaciones.

IV.

Por los fundamentos antes expuestos, disiento de la decisión

mayoritaria aquí emitida.

En San Juan, Puerto Rico a de febrero de 2024.

ALBERTO LUIS PÉREZ OCASIO
Juez del Tribunal de Apelaciones