Lcg Holdings, LLC v. Municipio Autonomo De Caguas

Estado Libre Asociado de Puerto Rico
TRIBUNAL DE APELACIONES
PANEL IX

LCG Holdings, LLC. REVISIÓN
ADMINISTRATIVA
Recurrente procedente de la
Junta de Subastas
del Municipio de
vs. Caguas
KLRA202300108
Aviso de
Municipio Autónomo de Adjudicación Núm.:
Caguas RFP-2023-007

Recurrido Sobre: Revisión
Judicial sobre
Determinación
Administrativa

Panel integrado por su presidente, el Juez Rivera Colón, el Juez
Ronda del Toro y la Jueza Díaz Rivera.

Rivera Colón, Juez Ponente

SENTENCIA

En San Juan, Puerto Rico, a 31 de marzo de 2023.

Comparece ante nos, LCG Holdings, LLC (LCG Holdings o

parte recurrente), quien presenta recurso de revisión

administrativa en el que solicita la revocación del “Aviso de

Adjudicación RFP-2023-007” emitido el 22 de febrero de 2023,1 por

la Junta de Subastas del Municipio de Caguas (Municipio o parte

recurrida). Mediante dicha determinación, el Municipio adjudicó la

buena pro a la empresa Global Trending, Inc. (Global Trending).

Examinada la solicitud de autos, la totalidad del expediente

y el estado de derecho aplicable ante nuestra consideración,

confirmamos el recurso mediante los fundamentos que

expondremos a continuación.

I.

El 25 de agosto de 2022, el Municipio de Caguas publicó el

requerimiento de propuestas RFP-2023-003, con el fin de adquirir

1 Notificado el 24 de febrero de 2023.

Número Identificador

SEN2023 ___________
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generadores eléctricos portátiles y recargables, con tecnología

solar. No obstante, dicho RFP-2023-003 fue cancelado por la

Junta de Subasta, según le fuera recomendado por el Comité

Evaluador.2 Así las cosas, el 21 de octubre de 2022, el Municipio

de Caguas publicó un segundo requerimiento de propuestas RFP-

2023-07, y nuevamente solicitó propuestas para la adquisición de

generadores. Además, se convocó una reunión de orientación no

compulsoria para el 25 de octubre de 2022, y se estableció el 2 de

noviembre de 2022 como fecha límite para la entrega de las

propuestas.3 Como resultado de este proceso, se recibieron

propuestas de cuatro empresas: LCG Holdings, Maxi Service,

Martelec y Global Trending.4

Tras evaluar las propuestas presentadas por estas empresas,

y tomando en consideración los criterios de evaluación

establecidos en el requerimiento de propuestas RFP-2023-07,5 el

21 de noviembre de 2022, el Comité Evaluador presentó un

informe de recomendación. Según se desprende de dicho informe,

la puntuación otorgada a las empresas fueron las siguientes:

Global Trending (4.73), Maxi Service (4.12), LCG Holdings (3.93), y

Martelec (3.40).6 A base de estos resultados, el Comité Evaluador

recomendó la adjudicación de la propuesta presentada por la

empresa Global Trending.

Posteriormente, el 21 de febrero de 2023,7 la Junta de

Subastas del Municipio de Caguas emitió un “Aviso de

Adjudicación RFP-2023-007”, y adjudicó la buena pro a la empresa

Global Trending.

2 Véase, Apéndice a la pág. 259.
3 Posteriormente, se estableció el 9 de noviembre de 2022 como nueva fecha
límite para la entrega de las propuestas. Véase, Adendum Número 1 del 28 de
octubre de 2022; Ap. a la pág. 250.
4 Dichas propuestas se presentaron en sobre sellado. Las mismas fueron

abiertas el 10 de noviembre de 2022, en presencia de los representantes de las
empresas participantes.
5 Estos criterios de evaluación sufrieron cambios en la puntuación. Véase,

Adendum Número 3 del 4 de noviembre de 2022; Ap. a la pág. 248.
6 Véase, Apéndice a las págs. 300-301.
7 Archivado en autos el 22 de febrero, y notificado el 24 de febrero de 2023.
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Inconforme con dicha determinación, LCG Holdings recurre

ante este foro apelativo intermedio, y plantea la comisión de los

siguientes errores, a saber:

Primer Error: El RFP-2023-007 incide en el debido
proceso de ley de los licitadores al establecer
parámetros de evaluación dispares en la sección IX
inciso 3.
Segundo Error: El RFP-2023-003 y el RFP 007 inciden
en el debido proceso de ley de los licitadores al
establecer una fecha de apertura del proceso posterior a
la fecha límite de entrega de propuestas.
Tercer Error: Abusó de su discreción la Junta de
Subastas del Municipio de Caguas, al brindarle la
oportunidad a Global Trending de presentar
documentación extrínseca al expediente de subasta una
vez iniciado el proceso de adjudicación.

II.

La subasta y el requerimiento de propuestas (request for

proposal) son dos métodos que el Estado y los municipios utilizan

para adquirir de bienes y servicios. Puerto Rico Asphalt v. Junta,

203 DPR 734, 737 (2019). El propósito de estos es promover la

buena administración del gobierno, proteger el erario, y evitar el

favoritismo, la corrupción y el descuido en la contratación

gubernamental. Cordero Vélez v. Mun. de Guánica, 170 DPR 237,

245 (2007). El procedimiento de subasta es uno formal, en el cual

los licitadores presentan ofertas selladas que garantizan

secretividad hasta tanto se efectúe la apertura de la licitación. Por

tanto, no es hasta que se celebra el acto de apertura que los

licitadores conocen las ofertas de los demás competidores. Por lo

que, una vez se ejecuta la apertura, los licitadores están impedidos

de modificar sus propuestas y sus términos se entienden finales.

Posteriormente, dichas propuestas serán evaluadas por un comité,

el cual emitirá una recomendación respecto al licitador que debe

adjudicársele la buena pro. Finalmente, se adjudicará la buena

pro al licitador agraciado, y se notificará el resultado a todos los

postores.
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En cambio, el requerimiento de propuestas, también

conocido como request for proposal (RFP), se distingue por ser un

procedimiento más flexible. Este procedimiento se utiliza cuando

se pretenden obtener bienes o servicios especializados que

involucran asuntos técnicos y complejos, o cuando existen pocos

competidores cualificados. El RFP incluirá aquellos requisitos a

considerar en la adjudicación del contrato, el valor que se asigne a

éstos, y las fechas en que se recibirán las propuestas y se

adjudicará la buena pro. Por lo general, se pauta la celebración de

reuniones con el fin de discutir los requisitos y condiciones

provistos en el RFP. A diferencia de la subasta, el requerimiento

de propuestas permite que, durante la evaluación de las

propuestas, el Estado o los municipios puedan negociar con los

licitadores. Se trata de “un mecanismo que admite la compra

negociada y, por lo tanto, confiere a los licitadores la oportunidad

de revisar y modificar sus ofertas antes de la adjudicación de la

buena pro”. Caribbean Communications v. Pol. de P.R., 176 DPR

978, 997 (2009).

Aunque el RFP es un procedimiento distinto al de la subasta,

el mismo está sujeto a los requisitos de notificación y los

procedimientos de reconsideración y revisión judicial contenidos en

la Ley de Procedimiento Administrativo Uniforme (LPAU).

Adicionalmente, y al igual que en las subastas, se debe procurar la

transparencia dentro del procedimiento y la protección del erario.

Ahora bien, como los municipios están expresamente

excluidos de la definición de “agencia” que provee la LPAU, las

subastas y los requerimientos de propuestas celebrados por los

municipios están reguladas por el Código Municipal de Puerto

Rico, 21 LPRA sec. 7001 et seq.

En lo concerniente, el Art. 2.035 del Código Municipal de

Puerto Rico, 21 LPRA sec. 7211, dispone que, para adquirir bienes
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y servicios, los municipios podrán utilizar los siguientes

procedimientos, a saber: (1) subasta pública, (2) solicitud de

propuestas (RFP), y (3) solicitud de cualificaciones (RFQ). Sobre la

solicitud de propuestas, provee que “será utilizado para adquirir

bienes, obras y servicios no profesionales que admite la

negociación entre el oferente y el municipio, mientras se evalúan

las propuestas recibidas”. Íd. Asimismo, reconoce que, por

tratarse de una compra negociada, los licitadores pueden revisar y

modificar sus ofertas, siempre y cuando tal revisión o modificación

se efectúe antes de la adjudicación de la buena pro. Íd. De igual

forma, exige que el RFP incluya los requerimientos, términos y

condiciones que se utilizarán para la adjudicación del contrato. Íd.

A esos efectos, establece que los municipios adoptarán un

reglamento, el cual incluirá las condiciones y los requisitos para la

adquisición de los bienes y servicios. Íd.

Por su parte, el Art. 2.040 del Código Municipal de Puerto

Rico, 21 LPRA sec. 7216, provee que, como norma general, al

adquirir bienes y servicios “la Junta [de Subastas] adjudicará a

favor del postor razonable más bajo”. No obstante, podrá adjudicar

a un postor que no sea necesariamente el más bajo, si con ello se

beneficia el interés público. Íd. En tales circunstancias, la Junta

de Subastas deberá incluir por escrito las razones que justifican tal

adjudicación. Íd. Por esta razón, la Junta de Subastas tomará en

consideración factores alternos, tales como “que las propuestas

sean conforme a las especificaciones, los términos de entrega, la

habilidad del postor para realizar y cumplir con el contrato, la

responsabilidad económica del licitador, su reputación e integridad

comercial, la calidad del equipo, producto o servicio y cualesquiera

otras condiciones”. Íd.

Finalmente, resulta pertinente mencionar que, el Reglamento

para la Administración Municipal de 2016, Reglamento Núm. 8873
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del 19 de diciembre de 2016, regula lo relativo a la adquisición de

bienes y servicios por medio de subasta. En lo pertinente al caso

de autos, la Sección 11 del Reglamento Núm. 8873 dispone que la

adjudicación de la subasta se hará en favor del licitador que reúna

los siguientes criterios: (1) buen historial de capacidad y

cumplimiento, (2) que cumpla con las condiciones y requisitos del

pliego de especificaciones, y (3) que sea el licitador más bajo en

precio, o que, aunque no lo sea, la calidad y/o garantías ofrecidas

superen las demás ofertas.

III.

En sus primeros dos señalamientos de error, LCG Holdings

alega que se le violentó su debido proceso de ley por las siguientes

razones: (1) el RFP-2023-007 provee parámetros de evaluación

dispares en la Sección IX inciso 3, y (2) el RFP-2023-007 establece

una fecha de apertura posterior a la fecha límite de entrega de

propuestas. No le asiste la razón, veamos por qué.

La Sección IX inciso 3 del RFP-2023-007 lee como sigue:

Durante el proceso de evaluación, el Comité Evaluador
y/o la Junta de Subastas, se reservan el derecho de
solicitar a él o los proponentes seleccionados, datos
adicionales, interpretación más precisa de la
información o documentación ofrecida, y/o la
realización de presentaciones orales. Luego, el Comité
Evaluador, someterá a la junta de Subastas una
Recomendación de Adjudicación o recomendará solicitar
Una Mejor y Final Oferta (BAFO) a él o los proponentes
seleccionados.

La contención de la parte recurrente es que la precitada

disposición establece la posibilidad de proveer un tratamiento

dispar a los licitadores, toda vez que se les da a algunos

proponentes mayor oportunidad de presentar documentación y de

proveer explicaciones, mientras que otros tienen que restringirse a

los documentos que pudieron compilar para la fecha de entrega.

Cónsono con el derecho antes esbozado, el requerimiento de

propuestas (RFP), distinto al procedimiento formal de subasta, se
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distingue por ser un procedimiento que permite que, durante la

evaluación de las propuestas, el Estado o los municipios

puedan negociar con los licitadores. Por consiguiente, los

licitadores poseen la oportunidad de revisar y modificar sus ofertas

antes de que se adjudique la buena pro. Como puede observarse,

la Sección IX inciso 3 del RFP-2023-007 provee que, durante el

proceso de evaluación, el Comité Evaluador y/o la Junta de

Subastas puedan solicitar a los licitadores información o

documentación adicional de sus propuestas. Dicha solicitud es

acorde con el proceso de negociación que reviste y caracteriza

el RFP, pues, además de otorgarle a los proponentes una

oportunidad para que puedan suplementar sus ofertas,

también garantiza que el Comité Evaluador pueda emitir una

recomendación más precisa.

Por su parte, LCG Holdings alega que, como el RFP-2023-

007 le violenta su debido proceso de ley, ya que el mismo establece

una fecha de apertura posterior a la fecha límite de entrega de

propuestas. Tras un vistazo del RFP-2023-007, somos del criterio

que el mismo contiene varias fechas límites, entre ellas, una fecha

límite de entrega y una fecha límite de apertura. Se estableció el 2

de noviembre de 2022 como fecha límite de entrega de

propuestas. Así, la fecha de apertura se estipuló para el día

siguiente, entiéndase, el 3 de noviembre de 2022. Sin embargo,

se establecieron nuevas fechas límites para la entrega y apertura

de propuestas, el 9 de noviembre de 2022 y el 10 de noviembre

de 2022, respectivamente.8 Contrario a lo que alega la parte

recurrente, la fecha del 9 de noviembre de 2022 se refiere a la

fecha de apertura de las propuestas, y no a la fecha de

apertura del procedimiento. El propio RFP-2023-007 dispone

8 Véase, Adendum Número 1 del 28 de octubre de 2022; Ap. a la pág. 250.
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que las propuestas se entregarán en sobre sellado.9 Por lo que,

dichas propuestas fueron abiertas el 10 de noviembre de 2022,

en presencia de los representantes de las empresas

participantes.10 Contrario a las manifestaciones que hace LCG

Holdings en su escrito, de este trámite no se desprende algún error

insubsanable de notificación adecuada. Por entender que no surge

ninguna violación al debido procedimiento de ley de la parte

recurrente, los primeros dos señalamientos de error no fueron

cometidos.

Por último, LCG Holdings aduce que la Junta de Subastas

abusó de su discreción, pues le brindó oportunidad a Global

Trending de presentar documentación extrínseca al expediente de

subasta luego de iniciado el proceso de adjudicación. Reiteramos

que, el permitir suplementar la solicitud de alguno de los

licitadores luego de iniciado el proceso de RFP es cónsono con

la flexibilidad que caracteriza dicho procedimiento. El

requerimiento de propuestas admite la negociación entre los

licitadores y el Municipio, por lo que, es totalmente válido que

la parte recurrida requiera evidencia extrínseca como parte de

su proceso de validación de propuestas. Precisamente, por esta

razón el Municipio se reservó, entre otros derechos, el de

“[i]nvestigar las calificaciones de cualquier proponente en

consideración, requerir la confirmación de información

provista por un proponente y requerir evidencia adicional de

las cualificaciones para cumplir con los requerimientos de esta

RFP”. (Énfasis nuestro). Como los licitadores poseían la

oportunidad de revisar y modificar sus ofertas antes de que se

adjudicase la buena pro, el último señalamiento de error tampoco

fue cometido.

9 Véase, Ap. a la pág. 323; RFP-2023-007 a la pág. 6.
10 Véase, Ap. a la pág. 298.
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IV.

Por los fundamentos antes expuestos, se confirma el “Aviso

de Adjudicación RFP-2023-007” emitido el 22 de febrero de 2023,

por la Junta de Subastas del Municipio de Caguas.

Lo acordó y manda el Tribunal, y lo certifica la Secretaria del

Tribunal de Apelaciones.

Lcda. Lilia M. Oquendo Solís
Secretaria del Tribunal de Apelaciones